«электронное управление»: обеспечение информационного взаимодействия органов государственного управления в РБ

В последнее время особенно популярным становится понятие «электронное правительство» или «электронное управление» (e-goverment), которым обозначают новую интерактивную форму взаимоотношений субъектов в области государственного управления (причем это взаимоотношения не только государства с гражданами и компаниями, но и государственных органов между собой).
Средства массовой информации все чаще рассказывают заморские чудеса об электронном правительстве. Британская программа (1,4 млрд. долларов до 2005 г.) интернетизации правительства предполагает внедрение электронного общения со всеми 200 центральными министерствами – таким образом можно будет продлять действие паспорта, регистрировать новорожденного, подавать документы на визы, регистрировать автомобили. Ну а налоги в Британии уже платят через интернет, не говоря о доступности правительственной информации.

Французский министр по делам государственной службы и государственной реформы Мишель Сапен заявил, что в 2005 году через портал Mon.Service-Public.fr каждый гражданин сможет открыть специальный персональный раздел на сайте, в котором он будет реализовывать свои гражданские права и обязанности. Во Франции уже действует 4,2 тысячи сайтов различных государственных организаций, через которые потребители могут получить доступ к 80 административным сервисам. 2,5 млн. граждан подали через интернет налоговую декларацию.
В Германии с 1999 года реализуется правительственная программа «Современное государство – современное управление», где прогнозируется новое распределение задач между государством, экономикой и обществом. Ключевой образ: «активизирующее государство», оставляющее больше места для общества и гражданской активности. Девиз: активизировать, а не администрировать. То, что общество может сделать не хуже или даже лучше, чем государство, оно должно делать само.

Поясним вкратце концепцию «активизирующего» государства, суть которой в том, что современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи. У такого государства четыре основные функции.
1. Государство как гарант, то есть как институт, обеспечивающий производство и представление определенных услуг обществу.
2. Государство как институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий общество к самостоятельному решению проблем.
3. Государство как институт, осуществляющий на основе установленных правил надзор за процессом общественной и, прежде всего, экономической деятельности.
4. Государство как производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.
Если говорить о Европе в целом, то уже ведется речь о создании тесного информационного рынка Европейского Союза, происходит стандартизация доступа к базам административных данных. Взаимный доступ стран к их базам данных и необходимые для этого информационные технологии, подключенные к трансевропейской сети данных, станут повседневным орудием труда. При этом основные вопросы, которые возникают, – единая интерпретация основных понятий, защита данных.

А что же в Беларуси? Считается, что в Беларуси электронное государство невозможно, потому что в стране мало компьютеров. Тем не менее, уже совершаются решительные шаги на пути к созданию системы электронного управления, многие государственные органы все чаще используют в своей деятельности электронную документацию. Программа «Электронная Беларусь» предусматривает развитие интерактивного взаимодействия органов государственной власти с гражданами и хозяйствующими субъектами. Для этого предлагается нормативно уравнять в правах электронную и бумажную форму предоставления информации в государственные органы. Предполагаются такие элементы информатизации государственного управления, как обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для общества, повышение эффективности коммуникации между органами государственной власти различного уровня.
Масштабные процессы глобализации, которые протекают в мире, повышенный интерес международного сообщества к скорости получения информации, ее качеству и незаангажированности поставили и перед РБ проблему разработки единой государственной информационной политики.
Интересно, что противники как глобализации, так и «повальной информатизации» общества приводят практически одни и те же аргументы.

Первые утверждают, что превращение мирового сообщества в единую всепланетную общность неминуемо приведет к утрате существующих на данный момент основ государственности, утрате значимости государственного управления и, как следствие, к разрушению основ, на которых зиждется осознание национального единства, смешению наций в «аморфное целое». Вторые говорят, что широкое распространение информационных технологий неминуемо повлечет за собой потерю государственным аппаратом руководящей роли на всех уровнях — от правительства и до местных органов управления. Якобы это должно произойти вследствие того, что население, получив возможность оперативного доступа к информации благодаря повсеместному внедрению информационных технологий, будет принимать все более активное участие в государственном управлении и «оттеснит на задний план» государственные институты власти. Как следствие широкого распространения «электронной демократии» ее противники предсказывают также утрату основ государственности, «разброд и шатание в умах», распад основ общества.
Вместе с тем, обсуждая подобные проблемы, не следует забывать, что наиболее эффективные способы их решения вкратце сводятся к принципу «создай себя сам». Можно долго стенать по поводу утраты национального самосознания, однако объективная точка зрения состоит в том, что этот процесс не происходит независимо от «носителя» этого самосознания. Если человек любит свою родину, знает ее историю, язык, культуру и, что самое главное, верит в ее будущее, ему не грозит утрата национального самосознания.

Все сказанное справедливо и в отношении «электронной демократии». Органы государственной власти не утратят свою значимость до тех пор, пока будут оправдывать необходимость своего существования качественной работой в сфере управления страной. Собственно, для того они и создавались. Дать населению возможность оперативного получения информации о деятельности государственных институтов — означает предоставить ему право активно участвовать в принятии решений, которые непосредственно скажутся на том же населении. Говорить в этом случае об утрате роли государства бессмысленно, поскольку «право на участие» будет не альтернативой, а дополнительной помощью в выработке решений. Ведь если стоит задача выбора оптимального способа решения проблемы, то лучше выбирать не из трех идей, а из трех тысяч.
Всячески поддерживая идею введения «электронной демократии» как таковую, вместе с тем необходимо сказать, что она требует обязательного пересмотра парадигмы государственного административного управления.

В настоящий момент понятие информационной политики государственными органами трактуется в «узкоспециальном» смысле. Большинство чиновников, используя этот термин, подразумевают некий способ «обработки» данных, в результате чего информация превращается в инструмент преднамеренной манипуляции и выполняет чисто техническую функцию наряду с другим «инструментарием», которым располагает чиновник: кадры, материально-технические и финансовые ресурсы и т.д. Вместе с тем даже поверхностный анализ нынешней ситуации показывает, что белорусский чиновник, как правило, не справляется даже с узкой задачей контроля информационного потока.
Информационная деятельность органов государственной власти предписывается нормативными актами различных уровней. Так, законами предусматривается регистрация недвижимого имущества, юридических лиц. Некоторые виды сбора и регистрации данных определены в положениях о конкретных видах органов исполнительной власти.

Поскольку органы власти работают не только с внутренней информацией, они должны иметь возможность взаимного доступа к информации друг друга. Если рассматривать положения о министерствах, то становится ясно, что вопросы информационного взаимодействия органов исполнительной власти отражены в них весьма слабо. В основном это один из пунктов раздела о правах того или иного министерства. Право запрашивать информацию способствует реализации всех прочих функций органа исполнительной власти. Б.М. Лазарев считал, что функция сбора, обработки, накопления, хранения, анализа и передачи информации требует предоставления органам, эту функцию осуществляющим, лишь права требовать от других органов, от предприятий, учреждений и организаций предоставления соответствующих сведений, и то не всегда. Выполнение органом функции прогнозирования не требует предоставления ему права совершать вовне какие-либо государственно-властные действия: это деятельность научного характера. Однако в современных условиях все чаще документы прогнозного характера оформляются в виде программ, концепций, доктрин, стратегий и т.п., отражающих государственную политику, а это требует информации из различных источников. Что же касается непосредственных информационных функций (а они, как мы помним, выполняются в самых различных областях в виде регистрации, учета, мониторинга и т.п.), то под теми или иными наименованиями они присутствуют практически в каждом положении об органе исполнительной власти.

Полномочия органов исполнительной власти по получению необходимой им информации сформулированы по-разному:
- сами объекты информации именуются различно (реестр, фонд, система информации), и зачастую наименование не отвечает содержанию;
- различно формулируются полномочия по информационному взаимодействию органов исполнительной власти.
Ввиду явных пробелов нормативного регулирования порядок обмена информацией между ведомствами иногда устанавливается ими совместно.
Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа. К информации с ограниченным доступом запрещено относить:
- законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
- документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;
- документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;
- документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан.

Для комплексного определения содержания, видов и маршрутов движения документальной информации следует составить схему информационных связей в отрасли, регионе. Необходимо составить перечни используемых документов для реализации каждой управленческой функции (подфункции) администрации, отделов и управлений. В каждом звене управления требуется определить объем и характер действий с теми или иными видами информации (периодичность составления, обработки, отправления, получения, круг ответственных лиц и т.д.). Особое значение имеет согласование информации между соподчиненными звеньями управления. Необходимо установить одинаковые по одним и тем же видам показатели информации, обеспечить «укрупняемость» ряда источников, ликвидировать дублирующие показатели, разовую оперативную информацию, поглощаемую стабильной и периодически поступающей информацией. Информационные центры, в которых сосредотачивается разного рода информация, должны быть независимы.
Совершенно ясно, что информационную функцию государства следует тщательно отобразить в нормативных актах, касающихся исполнительной власти, на которую приходится львиная доля практических мер государственного воздействия. Реально это может выразиться в определении регламентов получения, использования и передачи информации между звеньями исполнительной власти, при этом акцент должен быть сделан на применении современных информационных технологий.

Нельзя сказать, что информационные системы в органах государственной власти не создаются вовсе. Таких ресурсов довольно много, однако все они разрознены, да к тому же степень их использования, даже по отдельности, не соответствует потенциальным возможностям этих систем. В большинстве случаев такой подход к организации информационной среды выливается в создание «свалки данных», на которой можно найти практически все, что угодно, правда, только при наличии большого количества времени, сил и желания. Получается, что, даже имея в своем распоряжении достаточно мощные (каждый по отдельности) информационные механизмы, но не имея навыков эффективной организации информационной среды, институты власти в целом, как и прежде, используют «бумажный» документооборот, с каждым днем все больше отставая от жизни. Для населения это выливается в необходимость адаптироваться к постоянным «заносам» госструктур, а зачастую и невозможность добиться реализации своих прав в силу непредвиденных осложнений, то и дело возникающих в процессе «раскопок» необходимых документов. В силу всего сказанного очевидно, что на сегодня одной из первоочередных задач должно стать создание интегрированной государственной информационно-аналитической системы, а также и концентрация ресурсного, методического и технического управления в едином центре.
Такой центр должен представлять собой отдельную, независимую от остальных ведомств структуру, подчиненную напрямую Президенту.

В качестве интеграционной базы для создания единого информационного поля для органов государственной власти разумно было бы использовать информационно-аналитическую систему центральных органов исполнительной власти, работы по созданию которой существенно активизировались в прошлом году. Уже сегодня заметно, что в Совете министров гораздо больше сторонников идеи электронного правительства, чем в других структурах.
Широкое применение информационных технологий в Совете Министров могло бы служить эффективным стимулом для других органов исполнительной власти, создавая атмосферу необходимости отказа от «бумажных методов».

Проблема создания в Беларуси комфортной и всеохватной информационной среды сегодня как нельзя более актуальна еще и потому, что «право на коммуникацию» упомянуто в докладе «Юнеско и информационное общество для всех» в качестве одного из важнейших аспектов существования современного демократического общества. И с этим утверждением нельзя не согласиться.
Однако, как уже говорилось, создание информационной среды без создания структуры, которая будет заниматься внедрением и развитием этой среды, абсолютно нецелесообразно. Для реальной поддержки деятельности институтов власти Беларуси необходим общегосударственный информационно-аналитический центр, который мог бы не только накапливать разрозненные данные (такие процессы ведутся и сейчас в различных министерствах и ведомствах, но без ощутимого результата), но и анализировать полученную информацию, не только обрабатывать запросы населения и организовывать форумы, но и предоставлять органам власти консультации по актуальным вопросам и аналитические «выкладки». Подобный центр мог бы моделировать процессы государственного управления и осуществлять мониторинг деятельности госструктур.

И только при таких условиях мы получим «электронную демократию», которая будет действительно демократией, а не ее имитацией, и при этом не только сохраним, но и повысим степень управляемости государства. При таких перспективах создание столь необходимой госструктуры станет весьма незначительной платой, если учесть, что другой альтернативы просто нет.



Дмитрий Марушко, ГНУ «Центр системного анализа и стратегических исследований», dam@tut.by