Автодороги России не соответствуют международным требованиям

Ежегодная сумма потерь, связанных с недостаточным развитием дорожной сети в РФ и ее низким техническим состоянием, оценивается в 550-600 млрд рублей, что превышает 3% ВВП России. По оценке экспертов, автомобильные дороги сегодня выступают одним из ограничений, сдерживающих экономический рост, снижающих конкурентоспособность значительной части российских товаров, ухудшающих качество жизни населения. Поэтому «Росавтодор» разработал концепцию реформирования дорожного хозяйства Российской Федерации. Главная цель реформирования — переход к новой системе управления, ориентированной на достижение результатов и повышение эффективности функционирования отрасли.

По мнению ряда специалистов «Росавтодора», для обеспечения устойчивого роста благосостояния страны необходимо взаимоувязанное развитие экономики и транспортно-дорожного комплекса, однако в настоящее время в этой сфере наблюдается целый ряд дисбалансов. Первый дисбаланс связан с противоречиями между огромными потенциалами, которыми располагает Российская Федерация — территориальным, природно-сырьевым, топливно- энергетическим, — и относительно низким уровнем обеспеченности автомобильными дорогами, особенно в Сибири и на Дальнем Востоке, что не позволяет в полной мере осваивать ресурсы этих регионов. Этот дисбаланс усугубляется несоответствием существующих автодорог нормативным требованиям, а также перегрузкой действующей сети автомобильных дорог. Второй дисбаланс вызван увеличением ВВП, ростом спроса на автомобильные перевозки, численности парка автотранспортных средств и уровня автомобилизации в Российской Федерации, а с другой стороны — отставанием в развитии дорожной сети. При росте уровня автомобилизации на 79% увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования составило лишь 15%. Третий дисбаланс связан с тем, что в условиях глобализации мировой экономики и развития внешнеэкономических связей, предстоящего вступления России в ВТО территория Российской Федерации может оказаться в экономической изоляции из-за отставания в развитии автодорожной сети, несоответствия ее международным требованиям, отсутствия развития сети скоростных автомагистралей, позволяющих без задержек движения пересечь всю страну. Четвертый дисбаланс связан с потребностью в привлечении значительных капиталовложений в модернизацию и развитие автодорожной сети, а с другой стороны — с низкой инвестиционной привлекательностью дорожной отрасли из-за высокой капиталоемкости дорожных объектов и длительного срока их окупаемости, что сдерживает приток частных инвестиций.

Состояние дорожного хозяйства

В Российской Федерации имеется 899,8 тыс. км автомобильных дорог. Без учета ведомственных и частных протяженность автодорог общего пользования составляет 600,6 тыс. км, в числе которых 47,1 тыс. км федеральных дорог и 553,5 тыс. км — дорог субъектов Российской Федерации. Протяженность ведомственных и частных дорог составляет соответственно 299,2 тыс. км. В процессе реформы местного самоуправления к автомобильным дорогам общего пользования будут отнесены муниципальные дороги. По предварительным результатам инвентаризации муниципальных дорог их протяженность оценивается в 544,3 тыс. км. Таким образом, общая протяженность федеральных, территориальных и муниципальных дорог оценивается в 1145 тыс. км.

Основу дорожной сети страны составляют федеральные автомобильные дороги, которые обслуживают связи субъектов Российской Федерации со столицей страны, с другими регионами России, со странами дальнего и ближнего зарубежья, а также обеспечивают внутрирегиональные транспортные связи и подходы к федеральным объектам специального назначения. Преимущественно по федеральным автомобильным дорогам осуществляются международные автомобильные перевозки. Федеральные автомобильные дороги относятся к федеральной собственности, их эксплуатация и развитие являются сферой ответственности федеральных органов исполнительной власти и осуществляются за счет средств федерального бюджета. На сегодня более 2 тыс. км федеральных автомобильных дорог достигли предела пропускной способности, около 8 тыс. км автомобильных дорог работают в режиме перегрузки. Неудовлетворительную прочность дорожных одежд имеют 56% общей протяженности федеральных автомобильных дорог, а неудовлетворительную ровность дорожных покрытий — 37%. Протяженность федеральных дорог с четырьмя и более полосами движения составляет лишь 8%. Около 8% протяженности сети федеральных автомобильных дорог имеют гравийное или щебеночное покрытие. Около 60% федеральных автомобильных дорог не соответствуют нормативным требованиям. Федеральные автомобильные дороги в большинстве случаев рассчитаны на пропуск осевых нагрузок 6-10 тонн, что существенно ниже международных стандартов. В настоящее время свыше трети протяженности федеральных дорог требует реконструкции и модернизации для пропуска современных большегрузных транспортных средств. На федеральной сети автомобильных дорог эксплуатируется 5645 мостов и путепроводов общей протяженностью 347,1 тыс. пог. м. Около 20% мостов и путепроводов на федеральных дорогах построены более 40 лет назад и не соответствуют современным требованиям по грузоподъемности.

Территориальные автомобильные дороги общего пользования относятся к собственности субъектов Российской Федерации, их эксплуатация и развитие являются сферой ответственности субъектов Российской Федерации и осуществляются за счет средств региональных бюджетов. Реконструкция и строительство отдельных участков территориальных автомобильных дорог осуществляется также с привлечением средств, выделяемых из федерального бюджета. Общая протяженность территориальных дорог к началу 2005 г. составила 553,5 тыс. км. Прочностные характеристики большинства территориальных дорог и мостовых сооружений на них не позволяют осуществлять движение тяжеловесных транспортных средств. На территориальных дорогах общего пользования эксплуатируется более 36,4 тыс. мостов и путепроводов общей протяженностью около 1,3 тыс. км, около 8 тыс. железнодорожных переездов и 128 паромных переправ, всего в 71 субъекте Российской Федерации на территориальных автомобильных дорогах эксплуатируется 7421 деревянный мост (20% от их общего количества). В настоящее время около 50 тыс. населенных пунктов не имеет связи с сетью дорог общего пользования по дорогам с твердым покрытием. Сохраняется низкий уровень развития дорожной сети аграрных территорий, в отдельных регионах, особенно в регионах Крайнего Севера, Республике Саха (Якутия), Магаданской области, Чукотском автономном округе и др., не создана опорная сеть автомобильных дорог, что усложняет доставку товаров в районы с ограниченным доступом и увеличивает расходы на северный завоз. Реформой местного самоуправления к автомобильным дорогам общего пользования отнесены муниципальные дороги, протяженность которых оценивается в 544,3 тыс. км, в том числе протяженность улично-дорожной сети городов — 145,2 тыс. км. Остальные муниципальные дороги проходят по территории поселений и муниципальных районов.

Развитие улично-дорожной сети городов существенно отстает от темпов автомобилизации — за последние 10 лет увеличение протяженности улично- дорожной сети городов составило около 2-3% при росте уровня автомобилизации в 2,4 раза. Недостаточное количество обходных дорог приводит к пропуску грузового транспорта по территориям жилой застройки в целом ряде крупнейших городов. Особые проблемы связаны с ведомственными и частными дорогами, которые проходят по территории поселений и муниципальных районов в сельской местности. Их протяженность составляет около 299,2 тыс. км, из которых около четверти брошены владельцами с утратой своего значения. Такие дороги в настоящее время находятся в неудовлетворительном состоянии и в ряде случаев представляют угрозу безопасности. Наиболее остро эта проблема стоит в удаленных районах Сибири и Дальнего Востока, где расстояния между населенными пунктами огромные, и при этом отсутствуют какие-либо другие виды транспортных сообщений. В последние годы увеличение экономической активности населения и рост парка автотранспортных средств привели к резкому повышению числа дорожно- транспортных происшествий, количество которых за период 2000-2004 гг. увеличилось со 157,6 тыс. до 208,6 тыс. (на 32%). Увеличение количества ДТП в последние годы сопровождалось ростом числа погибших и раненых: если в 2000 г. число погибших составило 29,6 тыс. чел., а раненых — 179,4 тыс., то в 2004 г. число погибших возросло до 34,5 тыс. чел., раненых — 251,4 тыс. чел. Из общего числа дорожно-транспортных происшествий доля ДТП по причине сопутствующих дорожных условий, связанных как с неудовлетворительным содержанием автомобильных дорог, так и с их недостаточным техническим оснащением, составляет 24% (в том числе 14,3% от всех ДТП на федеральных автомобильных дорогах). Потери от дорожно-транспортных происшествий составляют около 80 млрд руб. в год. Учитывая тенденции социально-экономического развития страны, прогнозируется рост парка грузовых автомобилей в России к 2010 г. до 4,8-5,2 млн шт., автобусов — до 700-730 тыс. шт. Повышение уровня доходов населения будет способствовать росту к 2010 году количества легковых автомобилей до 240 шт. на 1 тыс. жителей. Предполагается, что значительно возрастет мобильность населения за счет массового использования личных легковых автомобилей, количество которых в целом увеличится до 32-35 млн шт. Прогнозируемый рост количества транспортных средств и увеличение объема грузовых и пассажирских перевозок на автомобильном транспорте приведет к повышению интенсивности движения, что в существующих условиях будет способствовать появлению системных транспортных заторов, снижению скоростей движения, росту транспортных издержек и ухудшению экологической обстановки.

Финансирование отрасли

Финансирование дорожного хозяйства Российской Федерации в период 1991-2000 гг. осуществлялось в соответствии с Федеральным законом «О дорожных фондах в Российской Федерации». Закон предусматривал работу Федерального дорожного фонда и территориальных дорожных фондов субъектов Российской Федерации, регламентировал назначение и использование средств этих фондов для содержания и развития сети автомобильных дорог общего пользования. С 1 января 2005 г. Федеральный закон «О дорожных фондах в Российской Федерации» был отменен. В результате упразднения дорожных фондов объемы финансирования федеральных и территориальных дорог общего пользования в 2005 году уменьшились в 2,2 раза по сравнению с 2000 годом, при этом объемы выделяемых средств на финансирование федеральных дорог сократились на 28%, на финансирование территориальных дорог — в 2,5 раза. Доля расходов на дорожное хозяйство в ВВП России уменьшилась с 2,9% в 2000 году до 1,1% в 2005. При этом наблюдалось снижение доли расходов на автомобильные дороги в федеральном бюджете с 4,9% в 2000 году до 3,0% в 2005 году. А доля расходов на автодороги в бюджетах субъектов Российской Федерации за этот период снизилась с 28,9% в 2000 году до 9,1% в 2005. Сокращение объемов финансирования дорожного хозяйства привело к снижению объемов дорожных работ: в 5 раз уменьшились объемы строительства и реконструкции автодорог, в 2 раза — объемы ремонта дорог.

В настоящее время финансирование федеральных дорог осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом в федеральный бюджет зачисляются доходы от следующих видов налогов, поступающих от пользователей автомобильных дорог: 100% доходов от акцизов на легковые автомобили и мотоциклы с мощностью двигателя свыше 67,5 кВт (90 л/с.); 40% доходов от акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей. Перечисленные налоги не являются закрепленными источниками финансирования дорожного хозяйства, они зачисляются в доходы федерального бюджета. Поэтому объем средств, выделяемых из федерального бюджета на федеральные автомобильные дороги, не зависит от объема поступлений налогов от пользователей автомобильных дорог. Целесообразно предусмотреть поэтапный переход существующей налоговой системы России к общепринятой международной практике налогообложения пользователей автомобильных дорог, который должен быть увязан как с уровнем автомобилизации в стране, так и с возможностями населения оплачивать стоимость дорожных услуг. Для обеспечения стабильности и своевременности финансирования дорожного хозяйства необходима реализация мероприятий по следующим направлениям:

— формирование стабильных закрепленных источников финансирования дорожного хозяйства за счет налоговых поступлений от пользователей дорожной сети и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог;
— обеспечение за счет поступлений от сбора налогов с пользователей автомобильных дорог и неналоговых доходов покрытия минимально необходимой потребности в финансировании работ по содержанию, ремонту и развитию дорожной сети;
— концентрация целевых налоговых поступлений и неналоговых доходов от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог в целевых дорожных фондах для аккумуляции средств на содержание и развитие дорожной сети;
— принятие решения о создании специализированных дорожных фондов.

Помимо указанных выше налоговых доходов, в число закрепленных источников финансирования дорожной отрасли должны быть включены неналоговые доходы от эксплуатации и использования имущества автомобильных дорог общего пользования, объединяющие доходы, полученные от компенсации ущерба, наносимого автомобильным дорогам автотранспортными средствами, перевозящими тяжеловесные и крупногабаритные грузы, а также доходы от эксплуатации автомобильных дорог на платной основе. Возможными дополнительными источниками финансирования дорожного хозяйства могут служить также доходы от таможенных пошлин на ввозимые автомобили, запчасти к ним и шины, а также часть прибыли страховых компаний от страхования автогражданской ответственности.

Отметим, что реформирование дорожной отрасли Российской Федерации планируется осуществлять в два этапа. Как отмечают в «Росавтодоре», в результате первого этапа будут созданы условия для устойчивого финансирования отрасли в необходимых объемах, повышена эффективность деятельности государственных организаций дорожного хозяйства. Кроме этого, предполагается обеспечить переход на финансирование и оценку деятельности органов управления автомобильными дорогами в зависимости от достигнутых результатов с разработкой системы оценки состояния обслуживаемой сети на основе ежегодной комплексной диагностики. Второй этап реформы будет проходить в 2009-2010 годы. На этом этапе планируется завершение реформирования организаций дорожного хозяйства, формирование конкурентной среды в тех сферах деятельности, где это возможно, за счет достижения адекватного уровня бюджетной и внебюджетной оплаты выполняемых дорожных работ, посредством чего будет обеспечен максимально возможный выход государства из хозяйственной деятельности в отрасли. В результате будут в основном проведены структурные преобразования в отрасли, сформирована конкурентная среда, созданы условия для масштабного привлечения инвестиций. На данном этапе будут созданы целевые дорожные фонды, обеспечен существенный приток инвестиций в дорожную отрасль. В ходе этого этапа предусматривается совершенствование и развитие автодорожной инфраструктуры, приведение в нормативное состояние большей части автомобильных дорог в соответствии с требованиями технических регламентов, национальных стандартов и иных обязательных нормативов, строительство и реконструкция автомобильных дорог, в том числе на концессионной основе. В результате будет создана система устойчивого финансирования дорожного хозяйства, оптимизирована система размещения государственных заказов и управления государственным имуществом, закончено формирование конкурентной среды в дорожном хозяйстве путем создания равных условий для заинтересованного доступа независимых подрядчиков к выполнению дорожных работ, достигнут высокий уровень конкуренции в сферах ремонта и содержания автомобильных дорог, за счет которого будет обеспечена система жесткого контроля качества выполнения работ, государство перестанет выполнять несвойственные ему функции хозяйственного управления в отрасли.

Подготовил по материалам «Росавтодора» Александр ПАНИЧ