Что считать объектом недвижимости?

Первый заместитель председателя Московской областной регистрационной палаты А. А. Завьялов сделал на международной конференции "Законодательство о земельном кадастре и регистрации прав на недвижимость" сообщение "Проблемы законодательства по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество в Российской Федерации".

История российского законодательства по вопросам государственной регистрации начинается с момента принятия первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, то есть с 1 января 1995 г. Специальный федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" вступил в силу с 1 февраля 1998 г., то есть практически применяется менее 2 лет. Однако, несмотря на столь короткий срок, государственная регистрация успела пройти большой путь. В большинстве субъектов РФ (80 из 89) уже созданы органы, которые осуществляют практическую работу по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Практика применения этого законодательства в первые годы уже успела выявить не только положительные моменты, но и проблемы.

Поскольку положительные моменты известны всем странам, осуществляющим государственную регистрацию прав, хотелось бы остановиться прежде всего на проблемах, которые характерны сегодня для российского законодательства и про которые с большой долей уверенности можно сказать, что они будут характерны для большинства стран, существующих в постсоветском пространстве, в том числе и для Беларуси.

Прежде чем анализировать эти проблемы, хотелось обратить внимание на общую особенность, отличающую страны бывшего Советского Союза от большинства европейских стран, естественно, применительно к вопросам гражданского законодательства. В силу специфики земельного законодательства, и, в частности, наличия исключительно государственной собственности на землю, понятие недвижимого имущества отличается от свойственного для римского права большинства европейских стран понятия недвижимого имущества как земельного участка и всего, что на нем находится.

Для российского законодательства характерно признание недвижимым имуществом отдельно земельного участка, отдельно - находящихся на нем зданий, сооружений, многолетних насаждений, недр и других объектов. Допущение самостоятельного оборота отдельно от земли таких объектов, как здание или сооружение, создает определенную специфику.

Говоря же о проблемах законодательства о государственной регистрации, можно разделить эти проблемы на 3 категории. Первая - проблемы, связанные с особым определением объектов недвижимого имущества, находящихся в гражданском обороте. Вторая - проблемы обеспечения взаимодействия органов и организаций, регулирующих оборот недвижимого имущества. Третья - проблемы, связанные с определением роли и места органов, осуществляющих государственную регистрацию, в системе органов власти Российской Федерации.

Часто организаторы конференции, подобной настоящей, не зная о такой характеристике объектов недвижимого имущества, не приглашают для участия в мероприятии представителей органов, которые занимаются учетом объектов недвижимого имущества, что, похоже, имеет место и в нашем случае.

Говоря о специфике объектов недвижимого имущества (зданиях, сооружениях), которые рассматриваются отдельно от земельного участка, необходимо отметить, что российскому законодательству свойственны определенные трудности, связанные с определением такого объекта. Суть их состоит в том, что помимо объектов достаточно легко формализуемых, таких как, например, здания, существуют объекты, относящиеся также к недвижимому имуществу (газопроводы, трубопроводы, линии электропередач), но трудно формализуемые. Законодатель не установил никаких специальных требований, связанных с формированием таких объектов, что на практике приводит к существенным трудностям при разделении их на части, либо при формировании нескольких объектов одной сложной вещи. Такой объект недвижимого имущества обременяет земельный участок, а поскольку они могут находиться в собственности разных лиц, возникает проблема регулирования прав собственника земельного участка и прав собственника объектов недвижимого имущества, расположенного на нем, путем установления различных сервитутов и ограничений, которые в большинстве случаев на практике не установлены. Существует необходимость дальнейшего теоретического осмысления момента возникновения объекта недвижимого имущества и связанных с этим правовых последствий.

Кроме того, в законодательстве, помимо объектов недвижимого имущества, фигурируют такие объекты, как квартиры, комнаты, жилые и нежилые помещения. Нечеткость определения объектов недвижимого имущества как объектов права зачастую приводит к нечеткости определения их правового режима. Так, например, для объектов жилого и нежилого назначения установлен разный порядок государственной регистрации прав и сделок с ними. То же можно сказать и о купле-продаже, отступном и новации. Все это в совокупности требует изменения Гражданского кодекса для упорядочения процедур государственной регистрации.

Другая категория проблем - это проблема взаимодействия органов, регулирующих оборот недвижимого имущества. Из большого числа участников можно выделить применительно к проблемам настоящего выступления органы, осуществляющие технический учет, в том числе комитет по земельным ресурсам, органы технической инвентаризации; органы, осуществляющие управление лесным фондом; органы архитектуры и строительства и органы, осуществляющие государственную регистрацию. Изменение гражданского законодательства влечет за собой изменение функций этих органов. Это изменение пока еще не закончено, что приводит, в свою очередь, к противоречию, когда невозможно определить, к компетенции какого органа отнесено совершение тех или иных действий. В частности, в Государственной Думе сегодня в стадии рассмотрения находятся проекты законов "О земельном кадастре", "О техническом учете", уже приняты Лесной и Водный кодексы, в которых не учтены в полном объеме вопросы разграничения полномочий и организации взаимодействия с органами государственной регистрации. Не решен также вопрос создания единого органа технического учета, осуществляющего хранение документов технической инвентаризации, что приводит к спорам о составе объектов, их расположению в границах, а также о юрисдикции этих органов.

К третьей категории проблем относятся проблемы места органов государственной регистрации в системе органов государственной власти. В соответствии с российским законодательством государственная регистрация является единственным доказательством зарегистрированного права, то есть является юридическим актом, с которыми связаны момент возникновения перехода и прекращения права. Данные Единого государственного реестра зарегистрированных прав должны являться единственно достоверными источниками сведений о наличии прав и обременений. В то же время законодательство устанавливает и иные основания возникновения прав, когда последние возникают без государственной регистрации. Это права, установленные решением суда, возникающие в порядке наследования и иных случаях универсального правопреемства, права, возникающие на жилые и нежилые помещения, ЖСК, ГСК и иные кооперативы. Перечень таких случаев не является исчерпывающим, то есть законодательно заложена ситуация, когда в определенных случаях сведения в Государственном реестре не являются достоверными, а у правообладателя нет обязанности сообщать сведения о возникших правах и зарегистрировать их в органах, осуществляющих государственную регистрацию. Таким образом, можно говорить о двух тенденциях. С одной стороны, стремление к формированию достоверного Реестра, с другой стороны - получение разными органами прав на принятие решений, непосредственно влекущих возникновение у граждан и юридических лиц прав на объекты недвижимости.

К этому же кругу проблем относится проблемы первичной регистрации прав, особенно характерные для жилых домов в сельской местности, когда у правообладателя отсутствуют на руках правоустанавливающие документы, при этом его права не оспариваются. Попытки во всех случаях направить граждан в суд при отсутствии споров приводит к существенному увеличению государственных расходов и только затягивает процесс формирования Единого государственного реестра. В качестве одного из вариантов решения этой проблемы можно предложить установление прав на основе косвенных доказательств, однако в этой ситуации органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, начинают выполнять функцию, более свойственную суду. При этом необходимо отметить, что ранее и органы технического учета, и нотариат осуществляли удостоверение сделок, в том числе и руководствуясь косвенными доказательствами. Рассматривая эту проблему в комплексе, можно сказать, что система государственной регистрации будет тяготеть либо к функциям и полномочиям, которые есть у судебных органов, то есть осуществлять регистрацию на основе прямых и косвенных доказательств, регистрировать по единой процедуре, без каких либо исключений, либо превращаться в орган, который осуществляет проведение качественной правовой экспертизы, но при этом является лишь одним из органов, выполняющим такую функцию.

С моей точки зрения, более обоснованна первая тенденция, и в России должна реализовываться система, близкая к немецкой правовой системе, когда органы, осуществляющие государственную регистрацию, являются по существу специальным судом, осуществляющим принятие решение в ста процентах случаев возникновения и перехода права на объект недвижимого имущества. Для этого необходимо внести некоторые изменения в закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и ГК РФ.

В целом, несмотря на существование определенных проблем, можно говорить о системе государственной регистрации как необходимой и вполне востребованной правообладателями системе, направленной в первую очередь на защиту прав и интересов граждан и государства.

Сергей ЗОЛОТОВ