О границах эффективности

В работе состоявшейся 5 октября научно-практической конференции "Развитие системы управления недвижимостью в Минске" приняла участие, помимо К. В. Холопика, еще одна разработчица "Краткой концепции управления недвижимостью в Минске" - старший научный сотрудник Института экономики НАНБ Н. В. Филиппович.

В начале своего выступления Наталья Владимировна процитировала известного зарубежного экономиста Хайека: "Планирование и конкуренция соединимы лишь на пути планирования во имя конкуренции, но не на пути планирования против конкуренции." И продолжила:

- Сложность проблемы управления местными органами власти земельной недвижимостью заключается в двойственности функций этих органов. С одной стороны, сегодня они выступают в качестве представителей власти, с другой - в качестве собственников, осуществляющих свою хозяйственную деятельность, имеющих свои коммерческие интересы и проблемы, и, таким образом, являющихся полноправным участником рыночных отношений.

В настоящее время пока еще не выработан механизм взаимодействия и взаимоувязки хозяйственных и административных функций муниципальных служб. В значительной степени это обусловливается отсутствием системного подхода к решению данной проблемы, концепции развития, методического обеспечения. Немаловажное значение имеет также ограниченность правового поля, в котором сегодня местные органы власти осуществляют свою хозяйственную деятельность.

Что касается области регулирования земельных отношений, то здесь Мингорисполком не имеет достаточных полномочий, позволяющих ему эффективно реализовывать свои вышеобозначенные функции. В соответствии со статьей 20 Земельного кодекса РБ перечень прав, предоставленных исполнительным и распределительным органам Минска, является достаточно ограниченным и не отвечающим требованиям развития рыночных отношений. Он не способствует обеспечению эффективного управления земельным фондом.

Как свидетельствует мировой опыт, одним из главных условий повышения эффективности управления является децентрализация управленческих функций. Попытка регулирования земельных отношений городского уровня на правительственном уровне уже доказала свою неэффективность на сегодняшний день.

По экономисту Моррису, в соответствии с его законом убывающей компетенции, это невозможно уже потому, что чем выше уровень управления, тем меньше знание проблем более низкого уровня. В этих условиях представляется целесообразным, чтобы Мингорисполком поставил вопрос о делегировании ему отдельных функций в области регулирования земельных отношений.

Не менее важной причиной низкой эффективности управления земельной недвижимостью является несоответствие существующего и уже значительно устаревшего экономико-правового механизма современным экономическим отношениям. Сейчас создалась ситуация, при которой республиканское законодательство (и, насколько это возможно, городское) являются тормозом эффективного управления земельной недвижимостью.

С целью эффективного осуществления городской администрацией своих хозяйственно-административных функций в области управления земельной недвижимостью необходимо проведение широкого спектра реформ в области регистрации земельных участков, имущественных прав на них, государственной оценки земельной недвижимости, повышения доходности городских земель и форм собственности.

Вопрос реформирования форм собственности требует особого рассмотрения. Дело в том, что земля всегда являлась наиболее стратегическим ресурсом. Поэтому вопрос частной собственности на землю несет в себе политические, нравственные, экономические, юридические проблемные аспекты, зачастую не лишенные противоречий и определенной конъюнктурности.

При разработке Концепции управления минской недвижимостью ее авторы исходили из анализа современных тенденций, имеющих место в странах с рыночной экономикой. Тенденции эти свидетельствуют о том, что городские власти стремятся приобретать в собственность земли, которые находятся в частной собственности.

Существует много мнений об эффективности (и, наоборот, о неэффективности) как государственной, так и частной собственности. В данном случае многое зависит от ряда условий и особенностей, свойственных конкретной стране. При переносе на национальную почву тех или иных зарубежных технологий это обязательно следует учитывать.

Решение проблемы собственности на землю в конечном счете сводится не только и не столько к выяснению, какая из форм собственности должна возобладать. Главная задача состоит в определении границ, за которыми та или иная форма собственности становится неэффективной (и, хуже того, чреватой угрозой социальной стабильности государства).

Границы расширения частной собственности на землю должны определяться социально-экономическими факторами, то есть возможностью собственников реализовать свое право на землю более эффективно, чем в госсекторе, и с минимальным социальным ущербом.

Что касается сегодняшнего дня, то без греха можно отметить, что эффективность госсобственности сегодня крайне низка. Время требует либо признания этого факта и резкого повышения эффективности управления, либо предоставления свободы расширения институту частной собственности.

Частная собственность на землю, несомненно, получит дальнейшее развитие в РБ, в частности, в Минске, однако остается вопрос: какими темпами и в каких масштабах следует осуществлять это развитие? С целью как избежания негативных социальных последствий поспешной приватизации земли, так и отработки механизмов ее приватизации необходимо сначала в полной мере использовать потенциал арендной формы землепользования.

Очевидно, что в сложившихся экономико-правовых условиях представляется недопустимым путь трансформации госсобственности на землю города в виде ее поспешной приватизации. На сегодняшний день основная задача заключается не в выведении значительного количества земли из-под государственного управления, а в изменении целей и форм осуществления государством своих функций (как собственника и как участника рыночных отношений).

Критерий эффективности любой формы собственности состоит в том, чтобы стимулировать активную деятельность субъектов хозяйствования. Они должны иметь возможность удовлетворения своих интересов и четкие государственные гарантии защиты их прав в виде существования стабильного гражданско-правового института.

В ряде стран с развитыми рыночными отношениями отработан неплохой опыт развития арендных отношений. В масштабе России вопрос введения рыночного оборота прав аренды пока не решен. Однако в Москве право аренды земли уже несколько лет является объектом сделок, то есть собственник передает часть своих прав арендатору. Возможность отчуждения права аренды земли получила свое развитие в Гражданском кодексе РФ и законодательстве Москвы, согласно которому арендатор при коммерческом использовании участка приобретает на торгах право осуществления сделок с арендными правами (купли-продажи, переуступки, залога, внесения в уставный фонд).

Введение продажи-выкупа прав аренды земельных участков позволило достичь существенного повышения доходности московских земель. Ежегодные вложения в земельную недвижимость превысили ее амортизацию в 1998 г. почти в два раза, что создает основу для ее расширенного воспроизводства.

Что касается РБ, то конституционное закрепление в стране права госсобственности на большую часть городских земель (в частности, в Минске более 80% земель не подлежит передаче в частную собственность) служит также одной из необходимых предпосылок для более широкого внедрения арендной формы арендной формы землепользования в сферу земельных отношений.

Что же касается сложившейся в стране системы экономико-правового регулирования арендных отношений, то она отличается рядом существенных недостатков. В области совершенствования регулирования отношений, связанных с распоряжением земельными участками, в Концепции управления минской недвижимостью предлагается целесообразным осуществлять предоставление земли для коммерческого использования только на основании договора аренды. Подбор арендаторов земельных участков и находящихся в коммунальной собственности зданий, сооружений и помещений центральной части Минска необходимо осуществлять на конкурсной или аукционной основе.

Отдельно хотелось бы остановиться на доходности земельной недвижимости. Как известно, во всем мире земельная недвижимость является одним из важнейших источников поступлений в доходную часть городских бюджетов. Что же касается РБ и, в частности, Минска, то в 1998 г. земельные платежи и оплата сделок с земельными участками в сумме составили всего лишь 4,3% общего количества налоговых поступлений, что свидетельствует о несовершенстве существующей системы налогообложения данной области коммерции. Причиной этого является то, что в Минске до сих пор не проводятся оценочные работы. (Тем не менее как положительный момент следует отметить, что предполагается введение плана функционального зонирования города.)

К недостаткам существующей налоговой системы можно отнести следующие. Установление ставок земельного налога в настоящее время осуществляется независимо от реальной стоимости земли и связанной с нею недвижимостью, в то время как ставка налога должна устанавливаться в виде определенного процента от стоимости земли. Доведение до города фиксированных базовых ставок земельного налога директивным методом является несовершенным и неэффективным, а разрешение изменять ставки не более, чем вдвое - еще и неоправданным. В результате налоги носят исключительно фискальный характер и не способны выполнять стимулирующие функции. Низкий уровень налоговых ставок не стимулирует городские власти к организации работ по проведению массовой оценке земель, что явилось бы основой для введения экономически обоснованных и социально оправданных земельных платежей.

В целях повышения эффективности системы налогообложения необходимо расширить базу налогообложения путем идентификации всех объектов недвижимости, пересмотреть состав категорий земель и землепользователей, подлежащих льготному налогообложению, разработать механизм экономического воздействия на предприятия и организации, подлежащие выводу, перепрофилированию, перебазированию, ликвидации, разработать систему штрафных санкций за нарушение земельного законодательства и городских нормативных актов.

Что касается арендной платы, то на сегодняшний день вопрос этот регулируется Законом о платежах за землю (к сожалению, в старой редакции). Совершенно противоречит мировой практике то, что предельный размер арендной платы определяется размером базовой налоговой ставки.

Повышение роли арендной формы землепользования требует создания экономического механизма ее реализации. На сегодняшний день такого механизма в Минске нет.

Подготовил Сергей ЗОЛОТОВ