правовые проблемы программ формирования электронных правительств в Республике Беларусь и Российской Федерации
Стремление обществ видеть деятельность госорганов на различных уровнях более прозрачной и эффективной отражает популярность программ формирования и развития электронных правительств в ряде стран на этапе их перехода к информационному обществу.
Глобальными целями формирования и развития программ э-правительства в мире являются значительное улучшение ситуации с:
- доверием гражданина к государству;
- качеством принимаемых госорганами решений;
- издержками на содержание госорганов.
Теоретическим основанием концепций э-правительства стал целый спектр теорий информационного общества, выдвинутых в конце ХХ века для обоснования фундирующего значения информации для современного общества. Их характерной особенностью является примат технологических трансформаций в сравнении с последующими социокультурными и экономико-политическими сдвигами (технологический детерминизм). Собственно правовые аспекты формирования э-правительства в теоретических работах в должной степени не проработаны, несмотря на то, что понятие э-правительства было введено в ведущими исследователями специализированных организаций ООН, Всемирного Банка и др., связанных с внедрением информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в работу госорганов. Уровень же развития законодательства в информационной сфере является, как указано Мелюхиным И.С., одним из индикаторов демократичности общества, поскольку предполагает открытость государственных институтов перед общественностью, реализацию конституционных прав личности на информацию.
Актуальность тематики формирования э-правительства на постсоветском пространстве определяется, в том числе, и необходимостью изменений и установления благоприятной законодательной и институциональной базы для проведения соответствующих реформ.
концептуальные основы формирования э-правительства
На сегодняшний день не сложилось единого подхода к определению понятия «электронное правительство». Оно часто трактуется как система госуправления, ориентированная на максимальное использование в госорганах ИКТ. В ходу такие определения э-правительства, как, согласно Закона США от 17.12.2002 H.R. 2458 «Об электронном правительстве» (The E-Government Act), «федеральная система обмена информацией и услуг посредством Интернет и объединенных в одно целое внутренних компьютерных систем правительственных ведомств», или комплексная структура взаимодействия госорганов с гражданами, структурами гражданского общества и бизнеса посредством Интернет, и так далее.
В большинстве определений э-правительства наблюдается смещение в сторону технологических аспектов его внедрения: э-правительство представляется в виде структуры для обеспечения информационной открытости и прозрачности существующих отношений в госуправлении, а не как идея трансформации самих принципов организации управления государством. Терминологическое понимание э-правительства зависит от уровня внедрения ИКТ в обществе. Это связано с разным пониманием функций э-правительства на разных этапах его становления: например, в странах, где э-правительство находится в начале формирования, это понятие часто сужают до совершенствования госуправления при помощи ИКТ, что должно повысить его эффективность. Однако э-правительство является основным инструментальным средством виртуализации институтов демократической политической системы (э-демократия) и совершенствования механизмов госуправления (э-администрация). Каждый из этих двух компонентов отличается правовыми, структурно-процессными и др. характеристиками; в зависимости от условий в разных странах там устанавливается различный уровень развития и соотношений этих компонентов. В мировой практике э-демократия означает использование ИКТ, как нового канала интерактивного взаимодействия, с целью организации принципов прямой демократии в виртуальном пространстве. Белорусские исследователи Князев С.Н., Ильин М.В. и др. развивают э-демократию как любую демократическую политическую систему, в которой компьютеры, а также аналогичные им устройства, соединенные в телекоммуникационные сети, используются для того, чтобы способствовать выполнению основных функций демократического процесса: свободному доступу к общественно значимой информации, свободе слова, участию в управлении делами общества (путем как свободного обсуждения, так и участия в выборах, референдумах и иных формах волеизъявления граждан) и так далее.
«Э-администрация» – это рационализация функционирования государства на основе ИКТ, заключающаяся в рационализации издержек в работе госорганов, повышении скорости обработки приходящих из внешней среды запросов, сокращении времени для принятия решений. При чем, инициатором данного направления выступают госорганы под непрерывным влиянием потребностей обществ.
Поэтому под электронным правительством автор предлагает понимать парадигму современного госуправления, которая возникла на этапе перехода постиндустриальных стран к информационному обществу и основана на:
1) социоориентированном подходе государственных структур на всех уровнях к собственной высокоэффективной ответственной деятельности, направленной на радикальную социальную трансформацию общества;
2) особой роли ИКТ и глобальной сети Интернет в фундировании открытой коммуникационной платформы для сетевого взаимодействия структур гражданского общества, хозяйствования и государства в рамках унифицированной нормативной правовой базы.
Это позволит более полно учитывать тот факт, что проблемы формирования э-правительства являются в гораздо меньшей степени техническими, нежели правовыми и политическими. Обеспечение готовности государства и общества к тотальному применению ИКТ потребует эффективной нормативной правовой базы, готовности общественных правоотношений страны к формированию э-правительства, оказанию государством услуг в электронном виде. При успешной реализации концепции э-правительства трансформируется сама природа политической власти, а перераспределение ролей между государством и другими секторами экономики может стать моделью новой социальной системы. Признаки этого уже проявляются в странах с развитой инфраструктурой э- правительства.
Важнейшие принципы организации э-правительства в мире:
- открытость и ответственность деятельности госорганов;
- наличие обратной связи при взаимодействии госорганов с обществом;
- однократность обращения гражданина к правительственному веб-порталу для получения всей информации и услуг («одно окно»).
В концепции э-правительства реализация обратной связи госорганов с гражданским обществом для корректировки отклонений от планируемых процессов приобретает особое значение в плане э-демократии. Реализованный принцип «одного окна» во взаимоотношениях бизнеса с клиентами, в условиях формирования э-правительства распространяется на взаимоотношения государства и гражданина (субъекта хозяйствования). В такой открытой системе, как указывал Холмс Д., граждане принадлежат только самим себе, государство принадлежит гражданам, бизнес принадлежит гражданам, предпринимателям или государству, а весь документооборот и информационный обмен происходит без участия заявителя.
В своем развитии и внедрении э-правительство проходит 5 основных стадий:
1. начальная (возникающее веб-присутствие) - выход госорганов в сеть. Каждый госорган имеет веб-сайт со статичной и ограниченной информацией;
2. развитие (расширенное веб-присутствие) - получение постоянно обновляемой информации через веб-сайты госорганов (публикации, правовые акты, новости, электронные адреса и др.), передача вопроса (комментария) по электронной почте;
3. интерактивное взаимодействие - интенсификация взаимодействия между госорганами и гражданами. Веб-сайты госорганов напрямую позволяют: делать запросы и получать данные; посылать информацию, загружая э-бланки и используя аутентификацию; связываться по э-почте с госслужащими);
4. проведение электронных транзакционных операций - возможность проводить э-платежи за получаемые услуги (связь, коммуналка, налоги и так далее) с использованием ЭЦП; получать через сеть документы и осуществлять сделки; получать паспорта, лицензии и другие транзакционные услуги. Веб- портал правительства обеспечивает прямой доступ к госорганам и их услугам;
5. полностью интегрированное веб-присутствие - осуществление всеми госорганами всех э-функций и э-услуг, а также получением любым желающим любой публичной услуги через веб-портал правительства.
При формировании э-правительства могут применяться следующие подходы:
- программы э-правительства формируются на уровне местных госорганов при незначительном влиянии на политику центральных госорганов в данной области;
- местные самоуправления выступают с программами формирования э-правительства, которые затем принимаются центром в качестве национальной политики;
- госорганы разных уровней реализуют самостоятельные инициативы по формированию компонентов э-правительства при необходимой стратегической поддержке и координации со стороны центральных госорганов;
- программы э-правительства формируются на общенациональном уровне центральными госорганами.
Внутри стран, между регионами и на глобальном уровне всегда возникают информационные диспропорции («цифровое неравенство»): препятствия в обеспечении равного доступа граждан к средствам обработки, выборки и передачи информации по телекоммуникационным сетям, в развитии потенциала граждан, в дистанционном обучения посредством Интернет для любых населенных пунктов, и так далее. Эти диспропорции затрагивают, в 1-ю очередь, правовые и политические аспекты развития обществ, а не экономические. Без их нивелирования любые подходы к формированию э-правительства просто теряют смысл.
Одним из главных критериев контроля показателей формирования э-правительства является открытость веб-сайтов госорганов, под которой понимается постоянная готовность власти к диалогу с обществом, то есть наличие общедоступных веб-сайтов госорганов и единого веб-портала правительства, обеспечивающих открытый равноправный доступ населения (бизнеса) ко всем публичным услугам госорганов и местного самоуправления. Эти веб-сайты обязательно должны содержать: контактную информацию (э-адреса пресс-служб и руководства, др.); официальную информацию (структура, правовая база, текущая законотворческая и нормативная деятельность, проекты, законодательные инициативы); регулярные новости; э-приемную; механизм запроса информации через веб-сайт без э-почты; финансовые сервисы; форум общественных суждений о деятельности госоргана.
В мировом рейтинге формирования э-правительства из отчета за 2006 г. Taubman Center for Public Policy at Brown University. «Global E-Government, 2006», www.InsidePolitics.org/egovtdata.html, в 1-ю тройку из 198 стран вошли в 2006 г. Ю.Корея, Тайвань, Сингапур. Постсоветские страны: Азербайджан - 17-е, Украина - 21-е, Эстония - 26-е, Казахстан - 28-е, Россия - 43-е, Грузия - 47-е, Латвия - 56-е, Беларусь - 64-е, Литва - 83- е, Таджикистан - 89-е, Узбекистан - 104-е, Армения - 121-е, Молдова - 133-е, Туркмения - 140-е, Киргизия - 159-е место.
формирование э-правительства в Республике Беларусь
Формирование э-правительства в нашей стране стало приоритетной задачей в ближайшей перспективе. Государство, как организационно-правовой институт, большое значение придает нормативному закреплению использования ИКТ, в том числе и в работе госорганов.
Целью госполитики в сфере информатизации является создание госорганами необходимых правовых, экономических, организационных и других условий, обеспечивающих развитие процессов информатизации для защиты прав и законных интересов граждан и государства.
Действующий Закон Республики Беларусь «Об информатизации» регулирует правоотношения, возникающие в процессе формирования и использования документированной информации и информационных ресурсов (ИР); создания ИКТ, инфосистем и инфосетей; определяет порядок защиты ИР, а также прав и обязанностей субъектов, принимающих участие в процессах информатизации. В декабре 2007 г. был принят в чтении проект Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» (далее – Закон Об информации), который предназначен регулировать общественные отношения, возникающие при:
- реализации права на осуществление поиска, передачу, получение, хранение, обработку, использование, распространение и (или) предоставление информации, в том числе ИР;
- создании и использовании ИКТ, инфосистем и инфосетей;
- оказании информационных услуг;
- организации и обеспечении защиты информации.
Законодатель, определяя процесс информатизации в проекте Закона Об информации как «организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания и развития единого информационного пространства Республики Беларусь как совокупности взаимосвязанных информационных ресурсов, информационных систем и информационных сетей, обеспечивающих условия для реализации информационных отношений», направляет развитие информационного законодательства на обеспечение процессов формирования э-правительства.
Цель Государственной программы информатизации «Электронная Беларусь» - создание общегосударственной инфосистемы, которая интегрирует национальный ИР, обеспечивая взаимодействие различных инфосистем с выходом в международные сети. Госпрограмма направлена на создание национальной инфосистемы, где будет собираться, обрабатываться, накапливаться, храниться, искаться и распространяться информация на базе единых инфраструктуры ИКТ и национального ИР, на основе которых разрабатываются государственные инфосистемы, реализующие функции э-правительства. В настоящее время реализован 1-й этап Госпрограммы - создание базовых ИР, а также элементов системы э-правительства, повышающих эффективность взаимодействия центральных госорганов и обеспечения информационной безопасности страны. Дальнейшее развитие Госпрограммы будет направлено на формирование единого информационного пространства Республики Беларусь.
Реалии национальной информатизации таковы, что формирование э-правительства необходимо проводить как создание государственной сетевой информационной инфраструктуры - информационно-коммуникационной системы, обеспечивающей оптимальное с точки зрения общества функционирование всех ветвей и уровней государственной власти и управления.
Закон Республики Беларусь «Об электронном документе», устанавливая правовые основы применения ЭД, определяет основные требования, предъявляемые к ЭД, права, обязанности и ответственность участников правоотношений, возникающих в сфере электронного документооборота (ЭДО), и, тем самым, оказывает существенное влияние на формирование госполитики в области информатизации. И если в преамбуле к Закону Об ЭД отражена его нацеленность на правовые основы применения ЭД, то положения Концепции нового Закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (завизированной в январе 2008 г. Президентом Республики Беларусь) направлены на расширение сферы применения действующего Закона в части устранения неполноты регулирования общественных отношений в области ЭД и ЭЦП, и правовых условий применения ЭЦП в ЭД на территории страны.
Проект Закона Об информации определяет официальный веб-сайт госоргана как «сайт, содержащий информацию о государственном органе (организации) и созданный по его (ее) решению». Официальные веб-сайты госорганов Республики Беларусь составляют один из важнейших компонентов э-правительства и призваны обеспечивать:
- реализацию законных прав гражданина на доступ к информации о деятельности любого госоргана;
- оперативное доведение достоверной информации о деятельности госорганов, иной информации, которой они обладают;
- интеграцию ИР госорганов в целях единства и безопасности общенационального информационного пространства.
Многие госорганы имеют свои веб-сайты, но пока они в большей степени являются набором разных документов, чем инструментом интерактивного взаимодействия гражданина и власти.
Совершенствование отношений между госорганами и субъектами хозяйствования, как считает Чудиловская Т.Г., возможно за счет внедрения в практику органов государственной власти нормативных описаний административных процессов - административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В состав госуслуг в общем случае входят услуги национальной безопасности и обеспечения общественного порядка, создания нормативной правовой базы, информационные, юридические, и так далее. Но сейчас реализация единого порядка информационного взаимодействия государства и граждан (организаций) затруднена, в первую очередь:
1) оторванностью от ИКТ значительной части общества вследствие существенных правовых и тарифных недостатков деятельности госорганов в сфере информатизации и телекоммуникаций (что ведет к «цифровому неравенству»);
2) недостаточностью и не оперативностью правового обеспечения процессов формирования э-правительства;
3) расстановкой приоритетов в разработке и применении электронных средств и методов управления в интересах госорганов, а не страны в целом, что создает госорганами прямые препятствия для внедрения унифицированной системы э-правительства;
4) предпочтением наработанных технологий бумажного документооборота, вследствие чего управлением информационными потоками в ИКТ-ресурсах госорганов часто оказывается неэффективным;
5) восприятием сознанием масс ИКТ только в качестве средства обработки данных, способствующим понижению доли ручного труда. В связи с этим большинство госслужащих не рассматривают ИР в качестве ценности, которую возможно подвергать определенным финансово-экономическим оценкам.
формирование электронного правительства в России
Системное внедрение ИКТ в политико-правовой системе РФ началось сравнительно недавно, однако правовое регулирование процессов формирования э- правительства в РФ является одним из эффективных в СНГ.
Целью Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3448) является регулирование отношений, возникающих при:
- осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;
- применении ИКТ;
- обеспечении защиты информации.
Федеральный закон направлен на:
1) создание необходимой правовой основы для реализации конституционных прав граждан, защиты общественных и государственных интересов в сфере использования современных ИКТ;
2) решение проблем, выявленных во время действия предшествующего Закона «Об информации, информатизации и защите информации» (определение правового статуса различных категорий информации, регулирование создания и эксплуатации инфосистем, установление общих требований к использованию инфотелекоммуникационных сетей, и др.);
3) уточнение закрепленных в предшествующем Законе об информации подходов к регулированию различных категорий информации, а также устранение имеющихся пробелов и противоречий, в частности, приведение понятийного аппарата и механизмов регулирования в соответствие с практикой применения ИКТ, в т.ч., определение понятий «информационная система», «информационно-телекоммуникационная сеть», «электронное сообщение» и др. Целью Федерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 127) является обеспечение правовых условий использования ЭЦП в ЭД, при соблюдении которых ЭЦП в ЭД признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Закон направлен на решение правовой проблемы придания юридической силы ЭД.
Развитие информационного права Республике Беларусь отличается от аналогичного российского направленностью не на регулирование «технологий», а в большей части на правовое регулирование самих процессов информатизации в обществе.
Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-10 гг.) (ФЦП) (Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65) призвана обеспечивать эффективное взаимодействие госорганов и органов местного самоуправления с гражданами и субъектами хозяйствования на основе широкого внедрения ИКТ, формирование нормативной правовой базы в сфере ИКТ и развития ее инфраструктуры, формирование условий подключения к открытым инфосистемам. Основные цели ФЦП - создание условий для дальнейшего развития демократии в РФ, повышение эффективности функционирования экономики, госуправления и местного самоуправления за счет: массового внедрения ИКТ; обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; расширения подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.
Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 г. (Протокол заседания Правительства РФ от 16.08.2007 № 31) определит основные приоритеты, направления и этапы формирования э-правительства в РФ. Под э-правительством понимается «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения ИКТ качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности госорганов».
Основные цели формирования э-правительства в РФ:
1) повышение качества и доступности предоставляемых гражданам и организациям госуслуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, рационализация административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с их получением, внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
2) повышение открытости информации о деятельности госорганов, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях госуправления; 3) повышение качества административно- управленческих процессов; совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях госуправления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности госорганов, обеспечение требуемого уровня информационной безопасности э-правительства при его функционировании.
Формирование э-правительства планируется в 2 этапа:
1) до конца 2008 г. будут разработаны нормативные и правовые документы, завершится проектирование и создание опытных образцов межведомственных систем э-правительства;
2) в 2009-10 гг. будут внедрены типовые организационные и технологические решения э-правительства.
Планируется полный перевод в электронный вид 10 социально значимых и наиболее востребованных госуслуг. При этом все госорганы будут подключены к инфраструктуре межведомственного ЭДО на базе единого Общероссийского государственного информационного центра обеспечения межведомственного информационного обмена и доступа к данным государственных информационных систем для обеспечения предоставления государственных услуг в электронном виде (ОГИЦ) - одного из важнейших системообразующих компонентов ФЦП. Для оказания госуслуг в э-виде ОГИЦ разместит на своей инфраструктуре инфосистемы отдельных госорганов. Но для этого база Росинформтехнологии (ФАИТ РФ) пока мала и не испытана полностью. И совершенно не ясно, какая будет реакция на это мощных в информационном отношении госорганов РФ.
Новые вызовы, связанные с развитием постиндустриальной информационной инфраструктуры, стали причиной принятия Стратегии развития информационного общества в России до 2015 г. (Утв. Президентом РФ от 07.02.2008 № Пр-212). Стратегия представляет собой в первую очередь политический документ (несколько декларативный), который: 1) закрепляет цель, принципы, общие стратегические ориентиры и основные направления госполитики в области использования и развития ИКТ, науки, образования и культуры для продвижения РФ на пути к информационному обществу; 2) является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и др. документов, определяющих цели и направления деятельности госорганов, принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в РФ.
Реализация Стратегии будет осуществляться по таким приоритетнейшим направлениям, как:
1) вывод РФ в число лидеров в области постиндустриального развития и существенное укрепление ее информационной безопасности;
2) совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере;
3) повышение эффективности госуправления и местного самоуправления, качества и оперативности предоставления госуслуг;
4) дальнейшее распространение и массовое применение ИКТ. Ключевая роль отводится использованию ИКТ в госуправлении, переходу от внедрения инфосистем на уровне отдельных ведомств к предоставлению госуслуг с использованием Сети, созданию системы координации ведомственных программ и единую инфраструктуру межведомственного ЭДО;
5) формирование инфраструктуры ИКТ, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности ИКТ для населения. Специфика РФ предопределяет приоритет государства в формировании э-правительства, для чего нужно принципиально новая правовая база. Госорганы ответственны за построение системы, где аппарат всех уровней должен быть уменьшен, делопроизводство - упрощено и полностью автоматизировано. Поэтому cитуация противоречива для госслужащих. С одной стороны, государство является институциональным выражением политической власти, содержание которой закрывается. С другой, созданы предпосылки дальнейшего формирования э-правительства: принят во 2-м чтении Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», институты гражданского общества (Институт развития свободы информации, Фонд защиты гласности, Институт проблем информационного права и др.) мониторируют веб-сайты госорганов. Поэтому формирование э-правительства зависит от открытости политической власти, стабильности развития общества, побуждающего госорганы действовать в интересах граждан и контролирующего эти действия.
Однако, в силу слабости гражданского общества, процессы формирования э-правительства идут медленно. Это характерно для РФ и ряда других стран.
заключение
Сейчас Республика Беларусь в международных рейтингах формирования э-правительства находится на шестидесятых местах. Поэтому необходимо:
а) постоянно тщательно анализировать методики проведения таких рейтингов,
б) выработать правовой механизм объективного оценочного контроля показателей формирования э-правительства.
Параметры, обрабатываемые по методикам международных организаций, не отражают того факта, что важно не само по себе развитие ИКТ как таковое, но их качество, то есть и применение апробированных технологий, и самостоятельная разработка технологий, необходимых в условиях развития нашей страны.
Формирование э-правительства всегда несет в себе определенные политические, социокультурные, инвестиционные риски, мониторинг которых также должен проводиться на постоянной правовой основе на всех этапах развития.
Для формирования э-правительства в Респ. Беларусь, в первую очередь, необходимо:
- достижение уровня квалифицированных пользователей Интернет в 33% взрослого населения. Этот уровень признан критическим для готовности граждан к востребованности услуг э-правительства и преодоления «цифрового неравенства»;
- развитие системы непрерывного повышения квалификации госслужащих, рационального управления их знаниями;
- рациональное перераспределение общих издержек на содержание госорганов (на основе непрерывности и долгосрочности) в сторону создания инфраструктуры и персонала оказания госуслуг.
- осуществление электронных госзакупок материального оснащения деятельности госорганов для снижения коррупции и получения реальной статистики при автоматизации сбора данных;
- отойти от бумажного документооборота к системе межведомственного ЭДО, учитывающей требования национального делопроизводства.
Социальная направленность такого подхода потребует существенно более эффективного законодательства.
Сергей Силков, член Гильдии управляющих документацией (Россия)
Глобальными целями формирования и развития программ э-правительства в мире являются значительное улучшение ситуации с:
- доверием гражданина к государству;
- качеством принимаемых госорганами решений;
- издержками на содержание госорганов.
Теоретическим основанием концепций э-правительства стал целый спектр теорий информационного общества, выдвинутых в конце ХХ века для обоснования фундирующего значения информации для современного общества. Их характерной особенностью является примат технологических трансформаций в сравнении с последующими социокультурными и экономико-политическими сдвигами (технологический детерминизм). Собственно правовые аспекты формирования э-правительства в теоретических работах в должной степени не проработаны, несмотря на то, что понятие э-правительства было введено в ведущими исследователями специализированных организаций ООН, Всемирного Банка и др., связанных с внедрением информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в работу госорганов. Уровень же развития законодательства в информационной сфере является, как указано Мелюхиным И.С., одним из индикаторов демократичности общества, поскольку предполагает открытость государственных институтов перед общественностью, реализацию конституционных прав личности на информацию.
Актуальность тематики формирования э-правительства на постсоветском пространстве определяется, в том числе, и необходимостью изменений и установления благоприятной законодательной и институциональной базы для проведения соответствующих реформ.
концептуальные основы формирования э-правительства
На сегодняшний день не сложилось единого подхода к определению понятия «электронное правительство». Оно часто трактуется как система госуправления, ориентированная на максимальное использование в госорганах ИКТ. В ходу такие определения э-правительства, как, согласно Закона США от 17.12.2002 H.R. 2458 «Об электронном правительстве» (The E-Government Act), «федеральная система обмена информацией и услуг посредством Интернет и объединенных в одно целое внутренних компьютерных систем правительственных ведомств», или комплексная структура взаимодействия госорганов с гражданами, структурами гражданского общества и бизнеса посредством Интернет, и так далее.
В большинстве определений э-правительства наблюдается смещение в сторону технологических аспектов его внедрения: э-правительство представляется в виде структуры для обеспечения информационной открытости и прозрачности существующих отношений в госуправлении, а не как идея трансформации самих принципов организации управления государством. Терминологическое понимание э-правительства зависит от уровня внедрения ИКТ в обществе. Это связано с разным пониманием функций э-правительства на разных этапах его становления: например, в странах, где э-правительство находится в начале формирования, это понятие часто сужают до совершенствования госуправления при помощи ИКТ, что должно повысить его эффективность. Однако э-правительство является основным инструментальным средством виртуализации институтов демократической политической системы (э-демократия) и совершенствования механизмов госуправления (э-администрация). Каждый из этих двух компонентов отличается правовыми, структурно-процессными и др. характеристиками; в зависимости от условий в разных странах там устанавливается различный уровень развития и соотношений этих компонентов. В мировой практике э-демократия означает использование ИКТ, как нового канала интерактивного взаимодействия, с целью организации принципов прямой демократии в виртуальном пространстве. Белорусские исследователи Князев С.Н., Ильин М.В. и др. развивают э-демократию как любую демократическую политическую систему, в которой компьютеры, а также аналогичные им устройства, соединенные в телекоммуникационные сети, используются для того, чтобы способствовать выполнению основных функций демократического процесса: свободному доступу к общественно значимой информации, свободе слова, участию в управлении делами общества (путем как свободного обсуждения, так и участия в выборах, референдумах и иных формах волеизъявления граждан) и так далее.
«Э-администрация» – это рационализация функционирования государства на основе ИКТ, заключающаяся в рационализации издержек в работе госорганов, повышении скорости обработки приходящих из внешней среды запросов, сокращении времени для принятия решений. При чем, инициатором данного направления выступают госорганы под непрерывным влиянием потребностей обществ.
Поэтому под электронным правительством автор предлагает понимать парадигму современного госуправления, которая возникла на этапе перехода постиндустриальных стран к информационному обществу и основана на:
1) социоориентированном подходе государственных структур на всех уровнях к собственной высокоэффективной ответственной деятельности, направленной на радикальную социальную трансформацию общества;
2) особой роли ИКТ и глобальной сети Интернет в фундировании открытой коммуникационной платформы для сетевого взаимодействия структур гражданского общества, хозяйствования и государства в рамках унифицированной нормативной правовой базы.
Это позволит более полно учитывать тот факт, что проблемы формирования э-правительства являются в гораздо меньшей степени техническими, нежели правовыми и политическими. Обеспечение готовности государства и общества к тотальному применению ИКТ потребует эффективной нормативной правовой базы, готовности общественных правоотношений страны к формированию э-правительства, оказанию государством услуг в электронном виде. При успешной реализации концепции э-правительства трансформируется сама природа политической власти, а перераспределение ролей между государством и другими секторами экономики может стать моделью новой социальной системы. Признаки этого уже проявляются в странах с развитой инфраструктурой э- правительства.
Важнейшие принципы организации э-правительства в мире:
- открытость и ответственность деятельности госорганов;
- наличие обратной связи при взаимодействии госорганов с обществом;
- однократность обращения гражданина к правительственному веб-порталу для получения всей информации и услуг («одно окно»).
В концепции э-правительства реализация обратной связи госорганов с гражданским обществом для корректировки отклонений от планируемых процессов приобретает особое значение в плане э-демократии. Реализованный принцип «одного окна» во взаимоотношениях бизнеса с клиентами, в условиях формирования э-правительства распространяется на взаимоотношения государства и гражданина (субъекта хозяйствования). В такой открытой системе, как указывал Холмс Д., граждане принадлежат только самим себе, государство принадлежит гражданам, бизнес принадлежит гражданам, предпринимателям или государству, а весь документооборот и информационный обмен происходит без участия заявителя.
В своем развитии и внедрении э-правительство проходит 5 основных стадий:
1. начальная (возникающее веб-присутствие) - выход госорганов в сеть. Каждый госорган имеет веб-сайт со статичной и ограниченной информацией;
2. развитие (расширенное веб-присутствие) - получение постоянно обновляемой информации через веб-сайты госорганов (публикации, правовые акты, новости, электронные адреса и др.), передача вопроса (комментария) по электронной почте;
3. интерактивное взаимодействие - интенсификация взаимодействия между госорганами и гражданами. Веб-сайты госорганов напрямую позволяют: делать запросы и получать данные; посылать информацию, загружая э-бланки и используя аутентификацию; связываться по э-почте с госслужащими);
4. проведение электронных транзакционных операций - возможность проводить э-платежи за получаемые услуги (связь, коммуналка, налоги и так далее) с использованием ЭЦП; получать через сеть документы и осуществлять сделки; получать паспорта, лицензии и другие транзакционные услуги. Веб- портал правительства обеспечивает прямой доступ к госорганам и их услугам;
5. полностью интегрированное веб-присутствие - осуществление всеми госорганами всех э-функций и э-услуг, а также получением любым желающим любой публичной услуги через веб-портал правительства.
При формировании э-правительства могут применяться следующие подходы:
- программы э-правительства формируются на уровне местных госорганов при незначительном влиянии на политику центральных госорганов в данной области;
- местные самоуправления выступают с программами формирования э-правительства, которые затем принимаются центром в качестве национальной политики;
- госорганы разных уровней реализуют самостоятельные инициативы по формированию компонентов э-правительства при необходимой стратегической поддержке и координации со стороны центральных госорганов;
- программы э-правительства формируются на общенациональном уровне центральными госорганами.
Внутри стран, между регионами и на глобальном уровне всегда возникают информационные диспропорции («цифровое неравенство»): препятствия в обеспечении равного доступа граждан к средствам обработки, выборки и передачи информации по телекоммуникационным сетям, в развитии потенциала граждан, в дистанционном обучения посредством Интернет для любых населенных пунктов, и так далее. Эти диспропорции затрагивают, в 1-ю очередь, правовые и политические аспекты развития обществ, а не экономические. Без их нивелирования любые подходы к формированию э-правительства просто теряют смысл.
Одним из главных критериев контроля показателей формирования э-правительства является открытость веб-сайтов госорганов, под которой понимается постоянная готовность власти к диалогу с обществом, то есть наличие общедоступных веб-сайтов госорганов и единого веб-портала правительства, обеспечивающих открытый равноправный доступ населения (бизнеса) ко всем публичным услугам госорганов и местного самоуправления. Эти веб-сайты обязательно должны содержать: контактную информацию (э-адреса пресс-служб и руководства, др.); официальную информацию (структура, правовая база, текущая законотворческая и нормативная деятельность, проекты, законодательные инициативы); регулярные новости; э-приемную; механизм запроса информации через веб-сайт без э-почты; финансовые сервисы; форум общественных суждений о деятельности госоргана.
В мировом рейтинге формирования э-правительства из отчета за 2006 г. Taubman Center for Public Policy at Brown University. «Global E-Government, 2006», www.InsidePolitics.org/egovtdata.html, в 1-ю тройку из 198 стран вошли в 2006 г. Ю.Корея, Тайвань, Сингапур. Постсоветские страны: Азербайджан - 17-е, Украина - 21-е, Эстония - 26-е, Казахстан - 28-е, Россия - 43-е, Грузия - 47-е, Латвия - 56-е, Беларусь - 64-е, Литва - 83- е, Таджикистан - 89-е, Узбекистан - 104-е, Армения - 121-е, Молдова - 133-е, Туркмения - 140-е, Киргизия - 159-е место.
формирование э-правительства в Республике Беларусь
Формирование э-правительства в нашей стране стало приоритетной задачей в ближайшей перспективе. Государство, как организационно-правовой институт, большое значение придает нормативному закреплению использования ИКТ, в том числе и в работе госорганов.
Целью госполитики в сфере информатизации является создание госорганами необходимых правовых, экономических, организационных и других условий, обеспечивающих развитие процессов информатизации для защиты прав и законных интересов граждан и государства.
Действующий Закон Республики Беларусь «Об информатизации» регулирует правоотношения, возникающие в процессе формирования и использования документированной информации и информационных ресурсов (ИР); создания ИКТ, инфосистем и инфосетей; определяет порядок защиты ИР, а также прав и обязанностей субъектов, принимающих участие в процессах информатизации. В декабре 2007 г. был принят в чтении проект Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» (далее – Закон Об информации), который предназначен регулировать общественные отношения, возникающие при:
- реализации права на осуществление поиска, передачу, получение, хранение, обработку, использование, распространение и (или) предоставление информации, в том числе ИР;
- создании и использовании ИКТ, инфосистем и инфосетей;
- оказании информационных услуг;
- организации и обеспечении защиты информации.
Законодатель, определяя процесс информатизации в проекте Закона Об информации как «организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания и развития единого информационного пространства Республики Беларусь как совокупности взаимосвязанных информационных ресурсов, информационных систем и информационных сетей, обеспечивающих условия для реализации информационных отношений», направляет развитие информационного законодательства на обеспечение процессов формирования э-правительства.
Цель Государственной программы информатизации «Электронная Беларусь» - создание общегосударственной инфосистемы, которая интегрирует национальный ИР, обеспечивая взаимодействие различных инфосистем с выходом в международные сети. Госпрограмма направлена на создание национальной инфосистемы, где будет собираться, обрабатываться, накапливаться, храниться, искаться и распространяться информация на базе единых инфраструктуры ИКТ и национального ИР, на основе которых разрабатываются государственные инфосистемы, реализующие функции э-правительства. В настоящее время реализован 1-й этап Госпрограммы - создание базовых ИР, а также элементов системы э-правительства, повышающих эффективность взаимодействия центральных госорганов и обеспечения информационной безопасности страны. Дальнейшее развитие Госпрограммы будет направлено на формирование единого информационного пространства Республики Беларусь.
Реалии национальной информатизации таковы, что формирование э-правительства необходимо проводить как создание государственной сетевой информационной инфраструктуры - информационно-коммуникационной системы, обеспечивающей оптимальное с точки зрения общества функционирование всех ветвей и уровней государственной власти и управления.
Закон Республики Беларусь «Об электронном документе», устанавливая правовые основы применения ЭД, определяет основные требования, предъявляемые к ЭД, права, обязанности и ответственность участников правоотношений, возникающих в сфере электронного документооборота (ЭДО), и, тем самым, оказывает существенное влияние на формирование госполитики в области информатизации. И если в преамбуле к Закону Об ЭД отражена его нацеленность на правовые основы применения ЭД, то положения Концепции нового Закона «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (завизированной в январе 2008 г. Президентом Республики Беларусь) направлены на расширение сферы применения действующего Закона в части устранения неполноты регулирования общественных отношений в области ЭД и ЭЦП, и правовых условий применения ЭЦП в ЭД на территории страны.
Проект Закона Об информации определяет официальный веб-сайт госоргана как «сайт, содержащий информацию о государственном органе (организации) и созданный по его (ее) решению». Официальные веб-сайты госорганов Республики Беларусь составляют один из важнейших компонентов э-правительства и призваны обеспечивать:
- реализацию законных прав гражданина на доступ к информации о деятельности любого госоргана;
- оперативное доведение достоверной информации о деятельности госорганов, иной информации, которой они обладают;
- интеграцию ИР госорганов в целях единства и безопасности общенационального информационного пространства.
Многие госорганы имеют свои веб-сайты, но пока они в большей степени являются набором разных документов, чем инструментом интерактивного взаимодействия гражданина и власти.
Совершенствование отношений между госорганами и субъектами хозяйствования, как считает Чудиловская Т.Г., возможно за счет внедрения в практику органов государственной власти нормативных описаний административных процессов - административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. В состав госуслуг в общем случае входят услуги национальной безопасности и обеспечения общественного порядка, создания нормативной правовой базы, информационные, юридические, и так далее. Но сейчас реализация единого порядка информационного взаимодействия государства и граждан (организаций) затруднена, в первую очередь:
1) оторванностью от ИКТ значительной части общества вследствие существенных правовых и тарифных недостатков деятельности госорганов в сфере информатизации и телекоммуникаций (что ведет к «цифровому неравенству»);
2) недостаточностью и не оперативностью правового обеспечения процессов формирования э-правительства;
3) расстановкой приоритетов в разработке и применении электронных средств и методов управления в интересах госорганов, а не страны в целом, что создает госорганами прямые препятствия для внедрения унифицированной системы э-правительства;
4) предпочтением наработанных технологий бумажного документооборота, вследствие чего управлением информационными потоками в ИКТ-ресурсах госорганов часто оказывается неэффективным;
5) восприятием сознанием масс ИКТ только в качестве средства обработки данных, способствующим понижению доли ручного труда. В связи с этим большинство госслужащих не рассматривают ИР в качестве ценности, которую возможно подвергать определенным финансово-экономическим оценкам.
формирование электронного правительства в России
Системное внедрение ИКТ в политико-правовой системе РФ началось сравнительно недавно, однако правовое регулирование процессов формирования э- правительства в РФ является одним из эффективных в СНГ.
Целью Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (Собрание законодательства РФ. 2006. № 31. Ст. 3448) является регулирование отношений, возникающих при:
- осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;
- применении ИКТ;
- обеспечении защиты информации.
Федеральный закон направлен на:
1) создание необходимой правовой основы для реализации конституционных прав граждан, защиты общественных и государственных интересов в сфере использования современных ИКТ;
2) решение проблем, выявленных во время действия предшествующего Закона «Об информации, информатизации и защите информации» (определение правового статуса различных категорий информации, регулирование создания и эксплуатации инфосистем, установление общих требований к использованию инфотелекоммуникационных сетей, и др.);
3) уточнение закрепленных в предшествующем Законе об информации подходов к регулированию различных категорий информации, а также устранение имеющихся пробелов и противоречий, в частности, приведение понятийного аппарата и механизмов регулирования в соответствие с практикой применения ИКТ, в т.ч., определение понятий «информационная система», «информационно-телекоммуникационная сеть», «электронное сообщение» и др. Целью Федерального закона от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 127) является обеспечение правовых условий использования ЭЦП в ЭД, при соблюдении которых ЭЦП в ЭД признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Закон направлен на решение правовой проблемы придания юридической силы ЭД.
Развитие информационного права Республике Беларусь отличается от аналогичного российского направленностью не на регулирование «технологий», а в большей части на правовое регулирование самих процессов информатизации в обществе.
Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-10 гг.) (ФЦП) (Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65) призвана обеспечивать эффективное взаимодействие госорганов и органов местного самоуправления с гражданами и субъектами хозяйствования на основе широкого внедрения ИКТ, формирование нормативной правовой базы в сфере ИКТ и развития ее инфраструктуры, формирование условий подключения к открытым инфосистемам. Основные цели ФЦП - создание условий для дальнейшего развития демократии в РФ, повышение эффективности функционирования экономики, госуправления и местного самоуправления за счет: массового внедрения ИКТ; обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; расширения подготовки специалистов по ИКТ и квалифицированных пользователей.
Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 г. (Протокол заседания Правительства РФ от 16.08.2007 № 31) определит основные приоритеты, направления и этапы формирования э-правительства в РФ. Под э-правительством понимается «новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения ИКТ качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности госорганов».
Основные цели формирования э-правительства в РФ:
1) повышение качества и доступности предоставляемых гражданам и организациям госуслуг, упрощение процедуры и сокращение сроков их оказания, рационализация административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с их получением, внедрение единых стандартов обслуживания граждан;
2) повышение открытости информации о деятельности госорганов, расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия граждан, организаций и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях госуправления; 3) повышение качества административно- управленческих процессов; совершенствование системы информационно-аналитического обеспечения принимаемых решений на всех уровнях госуправления, обеспечение оперативности и полноты контроля за результативностью деятельности госорганов, обеспечение требуемого уровня информационной безопасности э-правительства при его функционировании.
Формирование э-правительства планируется в 2 этапа:
1) до конца 2008 г. будут разработаны нормативные и правовые документы, завершится проектирование и создание опытных образцов межведомственных систем э-правительства;
2) в 2009-10 гг. будут внедрены типовые организационные и технологические решения э-правительства.
Планируется полный перевод в электронный вид 10 социально значимых и наиболее востребованных госуслуг. При этом все госорганы будут подключены к инфраструктуре межведомственного ЭДО на базе единого Общероссийского государственного информационного центра обеспечения межведомственного информационного обмена и доступа к данным государственных информационных систем для обеспечения предоставления государственных услуг в электронном виде (ОГИЦ) - одного из важнейших системообразующих компонентов ФЦП. Для оказания госуслуг в э-виде ОГИЦ разместит на своей инфраструктуре инфосистемы отдельных госорганов. Но для этого база Росинформтехнологии (ФАИТ РФ) пока мала и не испытана полностью. И совершенно не ясно, какая будет реакция на это мощных в информационном отношении госорганов РФ.
Новые вызовы, связанные с развитием постиндустриальной информационной инфраструктуры, стали причиной принятия Стратегии развития информационного общества в России до 2015 г. (Утв. Президентом РФ от 07.02.2008 № Пр-212). Стратегия представляет собой в первую очередь политический документ (несколько декларативный), который: 1) закрепляет цель, принципы, общие стратегические ориентиры и основные направления госполитики в области использования и развития ИКТ, науки, образования и культуры для продвижения РФ на пути к информационному обществу; 2) является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и др. документов, определяющих цели и направления деятельности госорганов, принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в РФ.
Реализация Стратегии будет осуществляться по таким приоритетнейшим направлениям, как:
1) вывод РФ в число лидеров в области постиндустриального развития и существенное укрепление ее информационной безопасности;
2) совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере;
3) повышение эффективности госуправления и местного самоуправления, качества и оперативности предоставления госуслуг;
4) дальнейшее распространение и массовое применение ИКТ. Ключевая роль отводится использованию ИКТ в госуправлении, переходу от внедрения инфосистем на уровне отдельных ведомств к предоставлению госуслуг с использованием Сети, созданию системы координации ведомственных программ и единую инфраструктуру межведомственного ЭДО;
5) формирование инфраструктуры ИКТ, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности ИКТ для населения. Специфика РФ предопределяет приоритет государства в формировании э-правительства, для чего нужно принципиально новая правовая база. Госорганы ответственны за построение системы, где аппарат всех уровней должен быть уменьшен, делопроизводство - упрощено и полностью автоматизировано. Поэтому cитуация противоречива для госслужащих. С одной стороны, государство является институциональным выражением политической власти, содержание которой закрывается. С другой, созданы предпосылки дальнейшего формирования э-правительства: принят во 2-м чтении Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», институты гражданского общества (Институт развития свободы информации, Фонд защиты гласности, Институт проблем информационного права и др.) мониторируют веб-сайты госорганов. Поэтому формирование э-правительства зависит от открытости политической власти, стабильности развития общества, побуждающего госорганы действовать в интересах граждан и контролирующего эти действия.
Однако, в силу слабости гражданского общества, процессы формирования э-правительства идут медленно. Это характерно для РФ и ряда других стран.
заключение
Сейчас Республика Беларусь в международных рейтингах формирования э-правительства находится на шестидесятых местах. Поэтому необходимо:
а) постоянно тщательно анализировать методики проведения таких рейтингов,
б) выработать правовой механизм объективного оценочного контроля показателей формирования э-правительства.
Параметры, обрабатываемые по методикам международных организаций, не отражают того факта, что важно не само по себе развитие ИКТ как таковое, но их качество, то есть и применение апробированных технологий, и самостоятельная разработка технологий, необходимых в условиях развития нашей страны.
Формирование э-правительства всегда несет в себе определенные политические, социокультурные, инвестиционные риски, мониторинг которых также должен проводиться на постоянной правовой основе на всех этапах развития.
Для формирования э-правительства в Респ. Беларусь, в первую очередь, необходимо:
- достижение уровня квалифицированных пользователей Интернет в 33% взрослого населения. Этот уровень признан критическим для готовности граждан к востребованности услуг э-правительства и преодоления «цифрового неравенства»;
- развитие системы непрерывного повышения квалификации госслужащих, рационального управления их знаниями;
- рациональное перераспределение общих издержек на содержание госорганов (на основе непрерывности и долгосрочности) в сторону создания инфраструктуры и персонала оказания госуслуг.
- осуществление электронных госзакупок материального оснащения деятельности госорганов для снижения коррупции и получения реальной статистики при автоматизации сбора данных;
- отойти от бумажного документооборота к системе межведомственного ЭДО, учитывающей требования национального делопроизводства.
Социальная направленность такого подхода потребует существенно более эффективного законодательства.
Сергей Силков, член Гильдии управляющих документацией (Россия)
Сетевые решения. Статья была опубликована в номере 08 за 2008 год в рубрике закон и порядок
