Строительное нормирование: позитивные тенденции
Вопросы совершенствования нормативной базы остаются актуальными на любом этапе развития строительной отрасли. Период перехода Беларуси к рыночным условиям хозяйствования с характерным для любого переломного момента спадом, неопределенностью, законодательной чехардой закончился. Последовавшая затем активизация отрасли сменилась настоящим строительным бумом, и вместе с этим пришло понимание того, что необходимым условием повышения качества и конкурентоспособности строительной продукции и услуг является безусловное соблюдение технических нормативов. Развитие строительной науки, внедрение новых материалов, технологий, современных методов организации труда зачастую порождает множество противоречий с действующими стандартами и требует быстрой реакции со стороны нормативной базы. Отсутствие оной оставляет в законодательстве опасные бреши. Сегодня в стране начинает активно развиваться перспективное и весьма ответственное направление — высотное строительство.
Выступая на международной конференции "Опыт возведения высотных зданий и строительства уникальных объектов в странах СНГ и Евросоюза" 20 мая в Минске заместитель министра архитектуры и строительства Анатолий Ничкасов сообщил, что в Беларуси активно разрабатывается нормативная база для возведения высотных зданий. В ближайшее время должны быть введены в действие нормы проектирования и строительства сооружений выше 75 метров. Эти нормы охватят весь спектр проблем, связанных с высотным строительством: большие нагрузки, сложные инженерные системы, системы безопасности, эвакуацию в чрезвычайных ситуациях и т.п. Минстройархитектуры проводит ряд мероприятий по подготовке отрасли к высотному строительству. Кроме разработки собственной нормативной базы, большое значение придается изучению соответствующего опыта других государств. В первую очередь логично обратиться к россиянам. Ведь в основу построения современной нормативной базы в России так же, как и в нашей стране, закладывались документы, разработанные еще Госстандартом СССР, и потому проблемы у нас во многом схожие. Есть ли чему поучиться у ближайших соседей? Процессы, происходящие в последние годы в российской строительной отрасли, затрагивают самые ее основы. Реформа системы нормирования и стандартизации вызывает горячие дискуссии среди специалистов, в том числе и во всех без исключения смежных областях. Настоящим камнем преткновения стал принятый не так давно Федеральный закон «О техническом регулировании», а также проблемы, связанные с его реализацией, и пути их решения.
СНиП, ГОСТ и другие: короткий экскурс в историю
Широко известна пословица: «Все познается в сравнении». Достоинства и недостатки существующей системы проще оценить в сравнении с предшествующей. До 1955 года в СССР не существовало единой системы нормативных документов в области строительства. Строительные нормы и правила (СНиП) — свод положений, регламентирующих проектирование и строительство во всех отраслях народного хозяйства — были утверждены Госстроем и вступили в действие с 1 января 1955 г. А в 1973 году принята новая структура СНиП. Введение единой системы было обусловлено необходимостью повышения качества капитального строительства, снижения его себестоимости и унификации технической политики. Структура СНиП дорабатывалась на основе результатов научных исследований, опыта эксплуатации зданий, а также по мере появления новых материалов. Однако строительные нормы и правила — не единственный регламентирующий документ. В систему строительных нормативных документов входят еще и Государственные стандарты Российской Федерации в области строительства (ГОСТ Р), Своды правил по проектированию и строительству (СП), руководящие документы Системы (РДС), нормативные документы субъектов Российской Федерации — территориальные строительные нормы (ТСН) и стандарты предприятий и объединений строительного комплекса (СТП и СТО). На продукцию, поставляемую (сдаваемую) заказчику, разрабатываются Технические условия (ТУ). Положения некоторых из этих документов являются обязательными для исполнения, другие носят рекомендательный характер. Система сложна по структуре, среди ее недостатков — отсутствие очевидных внутренних связей и четкой иерархии документов, разрабатываемых различными ведомствами независимо друг от друга. Тем не менее, она эффективно действовала в период господства единого госзаказа. В особенности это относится к СНиПам, исправно работавшим на протяжении почти 50 лет.
Следует отметить, что российская (советская) система стандартизации в целом была признана на международном уровне. Международный союз строителей при Организации Объединенных Наций в 1992 году признал сложившуюся советскую систему технического регулирования в строительстве одной из самых прогрессивных. И все же изменения в структуре нормирования были нужны. Причина этого — в необходимости ограничения ведомственного
нормотворчества и подготовке к предстоящему вступлению России в ВТО.
Закон О техническом регулировании
В декабре 2002 г. был принят Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании». Этот документ определяет новую систему стандартизации и сертификации. На ее разработку и внедрение отведен период с 2003 по 2010 год. Сегодня вводится в действие и новая система стандартов. Верхняя ступень иерархии — Технический регламент, принимаемый в законодательном порядке либо утверждаемый указом президента РФ. Регламент устанавливает обязательные требования к объектам и продукции, в том числе к зданиям. Далее следуют национальные стандарты, своды правил и стандарты организаций. Положения этих документов носят рекомендательный характер.
И вот тут в системе обнаруживается брешь. С одной стороны, СНиПы и ГОСТы фактически попадают в разряд рекомендательных документов. С другой — обязательные регламенты не содержат необходимых расчетных данных и четких эксплуатационных требований, которые нужны проектировщикам и экспертам. Найти их специалисты могут только в СНиПах и ГОСТах. Круг замкнулся. Положение усугубляет то обстоятельство, что на момент своего принятия закон «О техническом регулировании» противоречил положениям 112 других российских законов. В частности, он вступал в прямое противоречие со статьей 71 Конституции РФ, фактически выводя стандарты из федерального ведения и превращая их в документы добровольного применения. В том числе и охраняющие безопасность жизни и здоровья граждан. Требования к качеству продукции были заменены требованиями к ее безопасности, что совсем не одно и то же. Усугубляет ситуацию и чисто психологический аспект. В советский период соответствие любой продукции стандартам было гарантировано законом, их несоблюдение считалось преступлением. Система добровольной стандартизации подрывает доверие потребителей и к самой продукции, и к органам сертификации. Об этом говорится в открытом письме депутатов Государственной Думы Решульского С.Н., Иванова В.Б., Виноградова Б.А., Собко С.В., а также директора Института экономики РАН, члена-корреспондента РАН Гринберга Р.С. и академика РАН Демирчяна К.С., опубликованном в газете «Промышленные ведомости», №9/2006: «В этих условиях резко снижается эффективность государственного регулирования безопасности на потребительском рынке, в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте, что при нарастающем износе основных производственных фондов привело к увеличению аварий и техногенных катастроф».
В сложившихся условиях затруднена работа надзорных органов, инспектирующих вводимые в строй объекты промышленного и жилого сектора. На семилетний срок оказались замороженными все нормативные документы — ГОСТы, СНиПы, нормы пожарной безопасности и т.д. — всего более 170 тысяч инструкций. С другой стороны, им не предложено адекватной замены. За три года с момента принятия закона был утвержден лишь один технический регламент, разработанный в инициативном порядке. Ситуацию наглядно иллюстрирует полемика специалистов Госстройнадзора (ГСН) на прошедшем в середине мая 2008 г. техническом семинаре «Современные энергосберегающие инженерно-технические решения для систем теплоснабжения и отопления зданий», организованном компанией «Данфосс». Как отмечают участники семинара: «В строительстве процесс ввода технических регламентов идет очень трудно. Многое нуждается в корректировке и доработке. Сейчас происходит обсуждение предложенных изменений, конкретного результата пока нет». А вот замечания о применении нормативов: «СНиПы и ГОСТы пока что действуют — во всяком случае, до 2010 года. На данный момент им нет альтернативы. Уже появились какие-то национальные стандарты, но старая система работает четко. Мы руководствуемся ее нормативами. Что будет дальше — покажет время».
Участники семинара затронули и вопрос о соответствии СНиПов современным международным стандартам: «Отечественные нормативы всегда были образцом для подражания — это относится и к советскому, и к постсоветскому периоду. В свое время введение новых «Сводов правил» вызвало горячую дискуссию в научной среде: ученые предостерегали от разрушения системы нормативов. Пока трудно сказать, что изменит введение новой системы. Вопрос скорее в том, будут ли новые нормы обеспечивать должное качество». Это точка зрения многих специалистов. Вот что говорит президент ВАМ Ю.Н. Елисеев: «Что касается СНиПов, то необходимо провести тщательный технический аудит этих документов, выбрать из них обязательные и актуальные требования по безопасности и перенести их в технические регламенты. Оставшаяся часть СНиПов может быть трансформирована в национальные стандарты, а устаревшие положения — выведены из обращения. Таким образом, Нормы — в технический регламент, Правила (как вариант выполнения норм, носящий добровольный характер) — в национальный стандарт! Вот вам и место СНиПов в нашей современной истории».
На пути диалога
При ближайшем рассмотрении становится очевидно, что пути преодоления противоречий все же могут быть определены. Наметились пути урегулирования ситуации. Не остается в стороне и государство: принят ряд поправок и дополнений к новому закону — в частности, Федеральный закон N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» от 01.05.2007, призванный способствовать ускорению реформы, привести российскую систему в соответствие с международно признанной моделью, конкретизировать положения закона. Признано целесообразным разделение технических регламентов на общие и специальные. Общие регламенты устанавливают базовые требования, не зависящие от специфики вида деятельности или продукции. Специальные — учитывают технологические особенности производства. Они должны приниматься нормативными правовыми актами президента и правительства РФ.
Наметившаяся позитивная тенденция дает повод для оптимизма. Тем не менее, значительная часть отпущенного реформе срока уже позади, а подход к проблеме только начинает формироваться. Поэтому не стоит торопиться разрушать систему, формировавшуюся десятилетиями. Тем более, что альтернативы ей не существует. Возникает вопрос: как сейчас регламентируется использование новых технологий и материалов, не предусмотренных СНиПами и ГОСТами? Ведь нельзя же заморозить развитие отрасли на неопределенное время. Специалисты ГСН не считают это проблемой: «Конечно, действующие нормативы предусматривают далеко не все. Однако существует определенная практика: новая технология проходит лабораторные испытания или экспертизу, на основе которых федеральным органом исполнительной власти выдаются технические свидетельства. Эти свидетельства являются достаточным основанием для повсеместного использования. Так что мы не должны стоять на месте, механизм существует — и нет препятствий для движения вперед». Для скорейшего выхода из кризиса необходим диалог между всеми заинтересованными сторонами. Обмен мнениями позволит повысить эффективность работы на проблемных направлениях. Ведущие специалисты отрасли должны контактировать друг с другом, чтобы полезный опыт не оставался внутри регионов.
Крупные компании также готовы к сотрудничеству. Например, компания «Данфосс» уже в течение нескольких лет проводит встречи и семинары в различных регионах для представителей компаний-застройщиков и предприятий коммунального хозяйства. Как показала практика, специалисты готовы к продуктивному обмену мнениями. Вот как отозвался о майском семинаре 2008 года Александр Иванович Абаимов, начальник территориального отдела Управления Государственного строительного надзора Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области: «Было очень интересно. Мы получили возможность обменяться мнениями, поговорить о планах и перспективах, о зарубежном опыте. Складывается совершенно иное видение. Мы даже не ожидали таких масштабов. Узнали много нового, расширили кругозор. Нужно привлекать к участию в семинарах больше людей — тогда будет еще интереснее, будет больше разных мнений». Главная задача — преодолеть инерцию, сделать маленький шаг навстречу друг другу. И тогда мы сможем встретить 2010 год во всеоружии.
Конечно, непростая ситуация в техническом нормировании еще далека от своего разрешения. Но капитальное строительство находится сейчас на подъеме. Энергия развития отрасли способна дать толчок законодательной реформе. Необходимо сделать все возможное для объединения процессов «верхнего» и «нижнего» уровня. Только в этом случае возможен достойный выход из кризисной ситуации.
По материалам пресс-службы компании «Данфосс»
Выступая на международной конференции "Опыт возведения высотных зданий и строительства уникальных объектов в странах СНГ и Евросоюза" 20 мая в Минске заместитель министра архитектуры и строительства Анатолий Ничкасов сообщил, что в Беларуси активно разрабатывается нормативная база для возведения высотных зданий. В ближайшее время должны быть введены в действие нормы проектирования и строительства сооружений выше 75 метров. Эти нормы охватят весь спектр проблем, связанных с высотным строительством: большие нагрузки, сложные инженерные системы, системы безопасности, эвакуацию в чрезвычайных ситуациях и т.п. Минстройархитектуры проводит ряд мероприятий по подготовке отрасли к высотному строительству. Кроме разработки собственной нормативной базы, большое значение придается изучению соответствующего опыта других государств. В первую очередь логично обратиться к россиянам. Ведь в основу построения современной нормативной базы в России так же, как и в нашей стране, закладывались документы, разработанные еще Госстандартом СССР, и потому проблемы у нас во многом схожие. Есть ли чему поучиться у ближайших соседей? Процессы, происходящие в последние годы в российской строительной отрасли, затрагивают самые ее основы. Реформа системы нормирования и стандартизации вызывает горячие дискуссии среди специалистов, в том числе и во всех без исключения смежных областях. Настоящим камнем преткновения стал принятый не так давно Федеральный закон «О техническом регулировании», а также проблемы, связанные с его реализацией, и пути их решения.
СНиП, ГОСТ и другие: короткий экскурс в историю
Широко известна пословица: «Все познается в сравнении». Достоинства и недостатки существующей системы проще оценить в сравнении с предшествующей. До 1955 года в СССР не существовало единой системы нормативных документов в области строительства. Строительные нормы и правила (СНиП) — свод положений, регламентирующих проектирование и строительство во всех отраслях народного хозяйства — были утверждены Госстроем и вступили в действие с 1 января 1955 г. А в 1973 году принята новая структура СНиП. Введение единой системы было обусловлено необходимостью повышения качества капитального строительства, снижения его себестоимости и унификации технической политики. Структура СНиП дорабатывалась на основе результатов научных исследований, опыта эксплуатации зданий, а также по мере появления новых материалов. Однако строительные нормы и правила — не единственный регламентирующий документ. В систему строительных нормативных документов входят еще и Государственные стандарты Российской Федерации в области строительства (ГОСТ Р), Своды правил по проектированию и строительству (СП), руководящие документы Системы (РДС), нормативные документы субъектов Российской Федерации — территориальные строительные нормы (ТСН) и стандарты предприятий и объединений строительного комплекса (СТП и СТО). На продукцию, поставляемую (сдаваемую) заказчику, разрабатываются Технические условия (ТУ). Положения некоторых из этих документов являются обязательными для исполнения, другие носят рекомендательный характер. Система сложна по структуре, среди ее недостатков — отсутствие очевидных внутренних связей и четкой иерархии документов, разрабатываемых различными ведомствами независимо друг от друга. Тем не менее, она эффективно действовала в период господства единого госзаказа. В особенности это относится к СНиПам, исправно работавшим на протяжении почти 50 лет.
Следует отметить, что российская (советская) система стандартизации в целом была признана на международном уровне. Международный союз строителей при Организации Объединенных Наций в 1992 году признал сложившуюся советскую систему технического регулирования в строительстве одной из самых прогрессивных. И все же изменения в структуре нормирования были нужны. Причина этого — в необходимости ограничения ведомственного
нормотворчества и подготовке к предстоящему вступлению России в ВТО.
Закон О техническом регулировании
В декабре 2002 г. был принят Федеральный закон №184-ФЗ «О техническом регулировании». Этот документ определяет новую систему стандартизации и сертификации. На ее разработку и внедрение отведен период с 2003 по 2010 год. Сегодня вводится в действие и новая система стандартов. Верхняя ступень иерархии — Технический регламент, принимаемый в законодательном порядке либо утверждаемый указом президента РФ. Регламент устанавливает обязательные требования к объектам и продукции, в том числе к зданиям. Далее следуют национальные стандарты, своды правил и стандарты организаций. Положения этих документов носят рекомендательный характер.
И вот тут в системе обнаруживается брешь. С одной стороны, СНиПы и ГОСТы фактически попадают в разряд рекомендательных документов. С другой — обязательные регламенты не содержат необходимых расчетных данных и четких эксплуатационных требований, которые нужны проектировщикам и экспертам. Найти их специалисты могут только в СНиПах и ГОСТах. Круг замкнулся. Положение усугубляет то обстоятельство, что на момент своего принятия закон «О техническом регулировании» противоречил положениям 112 других российских законов. В частности, он вступал в прямое противоречие со статьей 71 Конституции РФ, фактически выводя стандарты из федерального ведения и превращая их в документы добровольного применения. В том числе и охраняющие безопасность жизни и здоровья граждан. Требования к качеству продукции были заменены требованиями к ее безопасности, что совсем не одно и то же. Усугубляет ситуацию и чисто психологический аспект. В советский период соответствие любой продукции стандартам было гарантировано законом, их несоблюдение считалось преступлением. Система добровольной стандартизации подрывает доверие потребителей и к самой продукции, и к органам сертификации. Об этом говорится в открытом письме депутатов Государственной Думы Решульского С.Н., Иванова В.Б., Виноградова Б.А., Собко С.В., а также директора Института экономики РАН, члена-корреспондента РАН Гринберга Р.С. и академика РАН Демирчяна К.С., опубликованном в газете «Промышленные ведомости», №9/2006: «В этих условиях резко снижается эффективность государственного регулирования безопасности на потребительском рынке, в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте, что при нарастающем износе основных производственных фондов привело к увеличению аварий и техногенных катастроф».
В сложившихся условиях затруднена работа надзорных органов, инспектирующих вводимые в строй объекты промышленного и жилого сектора. На семилетний срок оказались замороженными все нормативные документы — ГОСТы, СНиПы, нормы пожарной безопасности и т.д. — всего более 170 тысяч инструкций. С другой стороны, им не предложено адекватной замены. За три года с момента принятия закона был утвержден лишь один технический регламент, разработанный в инициативном порядке. Ситуацию наглядно иллюстрирует полемика специалистов Госстройнадзора (ГСН) на прошедшем в середине мая 2008 г. техническом семинаре «Современные энергосберегающие инженерно-технические решения для систем теплоснабжения и отопления зданий», организованном компанией «Данфосс». Как отмечают участники семинара: «В строительстве процесс ввода технических регламентов идет очень трудно. Многое нуждается в корректировке и доработке. Сейчас происходит обсуждение предложенных изменений, конкретного результата пока нет». А вот замечания о применении нормативов: «СНиПы и ГОСТы пока что действуют — во всяком случае, до 2010 года. На данный момент им нет альтернативы. Уже появились какие-то национальные стандарты, но старая система работает четко. Мы руководствуемся ее нормативами. Что будет дальше — покажет время».
Участники семинара затронули и вопрос о соответствии СНиПов современным международным стандартам: «Отечественные нормативы всегда были образцом для подражания — это относится и к советскому, и к постсоветскому периоду. В свое время введение новых «Сводов правил» вызвало горячую дискуссию в научной среде: ученые предостерегали от разрушения системы нормативов. Пока трудно сказать, что изменит введение новой системы. Вопрос скорее в том, будут ли новые нормы обеспечивать должное качество». Это точка зрения многих специалистов. Вот что говорит президент ВАМ Ю.Н. Елисеев: «Что касается СНиПов, то необходимо провести тщательный технический аудит этих документов, выбрать из них обязательные и актуальные требования по безопасности и перенести их в технические регламенты. Оставшаяся часть СНиПов может быть трансформирована в национальные стандарты, а устаревшие положения — выведены из обращения. Таким образом, Нормы — в технический регламент, Правила (как вариант выполнения норм, носящий добровольный характер) — в национальный стандарт! Вот вам и место СНиПов в нашей современной истории».
На пути диалога
При ближайшем рассмотрении становится очевидно, что пути преодоления противоречий все же могут быть определены. Наметились пути урегулирования ситуации. Не остается в стороне и государство: принят ряд поправок и дополнений к новому закону — в частности, Федеральный закон N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» от 01.05.2007, призванный способствовать ускорению реформы, привести российскую систему в соответствие с международно признанной моделью, конкретизировать положения закона. Признано целесообразным разделение технических регламентов на общие и специальные. Общие регламенты устанавливают базовые требования, не зависящие от специфики вида деятельности или продукции. Специальные — учитывают технологические особенности производства. Они должны приниматься нормативными правовыми актами президента и правительства РФ.
Наметившаяся позитивная тенденция дает повод для оптимизма. Тем не менее, значительная часть отпущенного реформе срока уже позади, а подход к проблеме только начинает формироваться. Поэтому не стоит торопиться разрушать систему, формировавшуюся десятилетиями. Тем более, что альтернативы ей не существует. Возникает вопрос: как сейчас регламентируется использование новых технологий и материалов, не предусмотренных СНиПами и ГОСТами? Ведь нельзя же заморозить развитие отрасли на неопределенное время. Специалисты ГСН не считают это проблемой: «Конечно, действующие нормативы предусматривают далеко не все. Однако существует определенная практика: новая технология проходит лабораторные испытания или экспертизу, на основе которых федеральным органом исполнительной власти выдаются технические свидетельства. Эти свидетельства являются достаточным основанием для повсеместного использования. Так что мы не должны стоять на месте, механизм существует — и нет препятствий для движения вперед». Для скорейшего выхода из кризиса необходим диалог между всеми заинтересованными сторонами. Обмен мнениями позволит повысить эффективность работы на проблемных направлениях. Ведущие специалисты отрасли должны контактировать друг с другом, чтобы полезный опыт не оставался внутри регионов.
Крупные компании также готовы к сотрудничеству. Например, компания «Данфосс» уже в течение нескольких лет проводит встречи и семинары в различных регионах для представителей компаний-застройщиков и предприятий коммунального хозяйства. Как показала практика, специалисты готовы к продуктивному обмену мнениями. Вот как отозвался о майском семинаре 2008 года Александр Иванович Абаимов, начальник территориального отдела Управления Государственного строительного надзора Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области: «Было очень интересно. Мы получили возможность обменяться мнениями, поговорить о планах и перспективах, о зарубежном опыте. Складывается совершенно иное видение. Мы даже не ожидали таких масштабов. Узнали много нового, расширили кругозор. Нужно привлекать к участию в семинарах больше людей — тогда будет еще интереснее, будет больше разных мнений». Главная задача — преодолеть инерцию, сделать маленький шаг навстречу друг другу. И тогда мы сможем встретить 2010 год во всеоружии.
Конечно, непростая ситуация в техническом нормировании еще далека от своего разрешения. Но капитальное строительство находится сейчас на подъеме. Энергия развития отрасли способна дать толчок законодательной реформе. Необходимо сделать все возможное для объединения процессов «верхнего» и «нижнего» уровня. Только в этом случае возможен достойный выход из кризисной ситуации.
По материалам пресс-службы компании «Данфосс»
Строительство и недвижимость. Статья была опубликована в номере 27 за 2008 год в рубрике материалы и технологии
