Реформа российского ЖКХ

В России, как и в Беларуси, идет реформирование жилищно-коммунальной отрасли. Несмотря на сложность данного процесса, и белорусские коммунальщики, и их коллеги из России понимают острую необходимость этих реформ. В каком направлении двигаются российские реформы ЖКХ и их конечную цель мы предлагаем читателям узнать из доклада министра промышленности и энергетики РФ Виктора Христенко.

Сегодня в жилищно-коммунальный комплекс России входят более 52 тысяч предприятий различных форм собственности, где работают более 4 млн человек. Обсуждение первоочередных мер по переводу жилищно-коммунального хозяйства на работу в рыночных условиях выходит далеко за рамки традиционных отчетов о прохождении очередного отопительного сезона. Безусловно, тот факт, что в календаре заседаний правительства этот вопрос рассматривается на стыке осени и зимы, придает дополнительную остроту проблеме состояния и перспектив жилищно-коммунальных хозяйств муниципальных образований. Несмотря на формулировку, речь идет о завершающих шагах. Поэтому нам предстоит взглянуть не на промежуточные итоги текущего сезона, а на период начиная с 1992 года. Именно с той поры государство пытается преобразовать «всероссийский собес по распределению воды, газа, тепла и электричества» в современную отрасль народного хозяйства. Цель преобразований одна: повышение эффективности функционирования ЖКХ и перевод отрасли на условия бизнес-функционирования. Основной инструмент преобразований — законотворчество.

Законодательная база
За эти годы на федеральном уровне была создана законодательная база:
1. Закон о приватизации жилья — позволил создать рынок жилья (более 70% жилья вовлечены в оборот).
2. Закон об основах федеральной жилищной политики — разделил полномочия и ввел систему адресной социальной защиты граждан по оплате ЖКУ. 3. Принято решение о разграничении государственной собственности по уровню власти — проведена передача объектов жилья и коммунальных услуг в муниципальную собственность.
4. Закон о ТСЖ — товариществах собственников жилья. Этот закон создает условия для появления субъекта рыночного спроса на жилищно-коммунальные услуги.
Приняты указы президента:
1. О создании конкурентной среды в ЖКХ.
2. О концепции реформы ЖКХ.
3. Принято более пятидесяти постановлений правительства.
В то же время деятельность федеральной власти все эти годы была нацелена на формирование трех рынков, взаимосвязанных друг с другом: жилья, жилищных услуг и коммунальных услуг.

Частный капитал и ЖКХ
По сути дела, любой из этих рынков может быть описан по формуле «поставщик-потребитель». А внутри этой формулы разворачивается система разнообразных отношений. В результате мер, принятых на заседании правительства весной, на рынке жилья складывается абсолютно новая ситуация. Бизнес успешно охватывает не только само строительство жилья, но и весь технологический цикл вплоть до производства первичных строительных материалов. Этому отвечает и структура жилищного фонда по формам собственности. Произошли изменения и на рынке жилищных услуг. Сферу управления новым жильем бизнес уже рассматривает как прибыльную.

В то же время коммунальные услуги, ориентированные на поквартирное потребление, охвачены частным бизнесом лишь на треть. Эта сфера подверглась наименьшим преобразованиям. Он самый инерционный, и бизнес туда не пришел. Как результат — новые объекты инфрастуктуры становятся скорее исключением, которое подтверждает правило. Продолжается старение и разрушение коммунальной инфраструктуры. В свою очередь, на рынке коммунальных услуг не возникло рыночной позиции ни у производителей, ни у потребителей. Это тормозит развитие рынка жилья и жилищных услуг. Образно говоря, автомобиль полезен только тогда, когда есть: а) сеть дорог и заправок и б) система автосервиса. С одной стороны, рынок коммунальных услуг не развит. А с другой — само коммунальное хозяйство в кризисе финансирования и тотального банкротства. Между тем, здесь ежегодно расходуется 200 млрд рублей бюджетных средств. При этом кредиторская задолженность жилищно-коммунального хозяйства составляет около 300 млрд руб., дебиторская — более 200 млрд руб. Формирование рыночных отношений в ЖКХ не завершено в силу системных причин:

1. Дотационность (другими словами, плановая убыточность этого сектора экономики), не подкрепленная достаточными финансовыми ресурсами. 2. Отсутствие договорных отношений собственника объекта ЖКУ и производителя услуг.
3. Неэффективная тарифная политика. Преобладание политической мотивации над экономической целесообразностью при установлении тарифов. 4. Законодательство не носит нормы прямого действия. Это приводит к субъективизму на местах в сфере ЖКХ. И как следствие — к монополии муниципальных властей на управление, формирование спроса и предложение в ЖКХ. Проводимая «ручная настройка» реформы не приносит желаемого результата.

Регионы
В силу сложившегося государственного устройства федеральные решения носят рекомендательный характер для местных властей. Вместе с тем регионы, которые действовали в русле основных направлений реформирования ЖКХ, достигли позитивных результатов. Это произошло благодаря ряду причин: 1. Бюджетному планированию расходов на ЖКХ.
2. Формированию товариществ собственников жилья.
3. Демонополизации процессов предоставления отдельных видов услуг ЖКХ.
4. Энергосбережению и модернизации основных фондов ЖКХ, внедрению приборов учета.
5. Формированию договорных отношений.
6. Исполнению федеральных стандартов, адекватному тарифному регулированию и постепенной ликвидации перекрестного субсидирования.
7. Унификации сбора платежей населения, введению персонифицированных социальных счетов для предоставления субсидий по ЖКУ.
8. Активизации информационно-разъяснительной работы.

Именно благодаря этим действиям формировалась благоприятная среда для вхождения частного бизнеса в сферу ЖКХ в Белгородской, Тюменской, Кемеровской, Волгоградской, Пермской, Иркутской, Калужской, Омской областях, Республиках Татарстан, Чувашия. Объемы потребления энергоресурсов снижены до 15%, бюджетных расходов по предоставлению жилищно-коммунальных услуг — до 3-5%, произошло снижение темпов роста задолженности предприятий ЖКХ на 10-15% в год; сняты проблемы подготовки предприятий ЖКХ к работе в зимних условиях. Именно в этих регионах частный бизнес активно входит в сферу управления жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры.

Старый подход в ЖКХ: проблемы и пути решения
Там же, где живут по старинке, продолжая распылять ресурсы коммунальных предприятий и «закрывая дыры» бюджета неэффективной тарифной политикой, изменений в ЖКХ к лучшему ожидать не приходится. Чувство повышенной социальной значимости в ЖКХ на деле сводится к моральной ответственности органов власти всех уровней перед населением за холодные батареи и сорванные краны. Ощущая эту ответственность, мы вынуждены постоянно заниматься реанимацией того, что в своем нынешнем виде нежизнеспособно в принципе. Время от времени федеральный уровень пытается декларировать меры системного плана. Всякий раз, еще не будучи реализованными, они воспринимаются как перекладывание нагрузки по реформированию ЖКХ на плечи населения. Заметьте, что во всей этой истории взаимоотношений между гражданами и властью по поводу ЖКХ сама система ЖКХ умудряется оставаться как бы в стороне. И продолжает работать в привычных для себя схемах.

Для многих людей, которые работают в органах местного самоуправления и предприятиях ЖКХ, сложившаяся ситуация вполне приемлема и комфортна. По принципу «чем хуже, тем лучше». А точнее, «тем больше денег можно каждый раз запрашивать из бюджета». В свою очередь, первые робкие попытки частных структур развернуть проекты в сфере ЖКХ показали: это такая же отрасль экономики, как и, например, пищевая промышленность или банковская сфера. И если мы вполне успешно перешли на рыночные принципы хозяйствования в экономике в целом, то довольно-таки странно оставлять ЖКХ своего рода нетронутым заповедником. Заповедником совершенно диких по своим последствиям проблем для населения и государства. Прежние подходы к функционированию ЖКХ не годятся по целому ряду причин. Вот лишь наиболее очевидные из них:
. непомерная нагрузка на расходные статьи бюджетов всех уровней в ситуации, когда финансовые средства могут и должны направляться на решение, например, задач социального плана;
. бюджетные средства, направляемые в ЖКХ, расходуются внутри системы неэффективно, их всегда ни на что не хватает, чтобы довести дело до конца; . сама система работает вне какой бы то ни было зависимости от результата своей деятельности.

Деятельность в сфере ЖКХ отнесена исключительно к компетенции местного самоуправления. Действия местных органов власти по реформированию жилищно- коммунального сектора особенно актуальны в свете принятия закона «Об основных принципах организации представительной, законодательной и исполнительной власти в субъектах федерации» и закона «Об основных принципах организации местного самоуправления». Исходя из этого на муниципальном уровне необходимо:
1. Активизировать правовое оформление объединений собственников жилья (ТСЖ).
2. Создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов по реабилитации коммунальной инфраструктуры, которые включают: . проведение инвентаризации, адекватной оценки и регистрации основных фондов объектов коммунальной инфраструктуры;
. проведение реструктуризации долговых обязательств коммунальных предприятий, принятие мер по оздоровлению финансовой ситуации в секторе; . составление генеральных планов развития территорий и на их базе — перспективных программ развития коммунальной инфраструктуры и финансовых источников для их реализации;
. разработку и стандартизацию документации, необходимой для проведения конкурсов частных операторов и формулирование для них производственной программы;
. проведение реорганизации МУПов в иные организационно-правовые формы предприятий.
3. В обязательном порядке провести конкурсы на управление имуществом, относящимся к ЖКХ и принадлежащим органам местного самоуправления. 4. Принять соответствующие акты, обеспечивающие недискриминационный доступ к инфраструктуре ЖКХ как со стороны производителей, так и со стороны потребителей.

Принятыми в августе текущего года правительством решениями создаются предпосылки для местных органов власти с 2005 года:
ликвидировать дотационность предприятий ЖКХ;
установить единый порядок предоставления субсидий населению по оплате ЖКУ, определяющий исчерпывающий перечень документов для их получения. Таким образом, на федеральном уровне возможны следующие механизмы воздействия на процесс реформирования ЖКХ муниципальными образованиями: первое — законодательное сопровождение реформ, второе — финансирование из федерального бюджета обязательств государства по федеральным льготникам, третье — создание современных механизмов государственной поддержки местных властей, успешно осуществляющих преобразования в сфере ЖКХ. Что касается законодательного сопровождения реформ, необходимо принять новый Жилищный Кодекс РФ, который закрепит принципы организации управления многоквартирным домом, сформирует условия по упрощенным процедурам создания товариществ собственников жилья как субъекта рынка жилищно- коммунальных услуг, определит основы оплаты жилья и коммунальных услуг для нанимателей и собственников квартир, а также меры социальной поддержки граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, переведет взаимоотношения потребителя и производителя ЖКУ в режим нормальных гражданско- правовых отношений. Федеральный закон «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания» позволит законодательно урегулировать вопросы управления имуществом коммунальной сферы на основе концессионных механизмов, а также решит проблему привлечения частных инвестиций в коммунальную отрасль. Федеральный закон «Об общих принципах тарифного регулирования организаций коммунального комплекса» мотивирует частных операторов, четко определяет уровни полномочий в сфере тарифного регулирования между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Тарифные решения будут приниматься на основании единой методической базы, утверждаемой правительством РФ. Эта база даст возможность принять долгосрочные тарифные решения с достаточной нормой доходности для инвесторов. Целью федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ» является создание правовых условий для предотвращения воспроизводства задолженности организаций ЖКХ с последующей реструктуризацией ранее накопленных долгов. Федеральный закон «Об особенностях регулирования оборота имущества в коммунальной сфере» предусматривает ограничения на приватизацию объектов коммунальной инфраструктуры.

Существующий механизм дотирования предприятий ЖКХ имеет существенные недостатки. Для льготополучателей «несправедливость» состоит в том, что размер снижения оплаты для одной и той же категории льготников различен. Причем большую поддержку получает тот, у кого комфортнее жилье, а значит, и дороже жилищные условия и качество коммунальных услуг. Жилищно-коммунальным предприятиям компенсация поступает в размере не более 80% от фактически предоставленных льгот. Это приводит к убыткам предприятий. Кроме того, организации ЖКХ вынуждены заниматься как учетом льготников, так и непосредственным льготированием. Это не является функцией производителя услуги и отталкивает бизнес. Помимо этого, необходимо решить вопрос с обеспечением бюджетного финансирования дотаций, льгот и субсидий для граждан. Требуется их передача в распоряжение граждан в течение 2005 года и в форме прямых денежных выплат. Кроме того, целесообразно передать функции социальной поддержки граждан от организаций ЖКХ в органы социальной защиты. Из сказанного очевидно, что львиная доля полномочий относится на уровень регионов и даже муниципалитетов.

Сама запущенность темы делает невозможным решение задач по реформированию ЖКХ только за счет политической воли и организационных мер на муниципальном уровне, хотя и это, безусловно, важно. И все же переход к стадии непосредственной реализации ранее принятых решений требует дополнительной финансовой поддержки со стороны федерального центра. Более того, уже сегодня в бюджете выделяется достаточно средств в виде софинансирования различных аспектов деятельности ЖКХ (софинансирование расходов на выплату субсидий, ликвидацию ветхого жилья и др.). Федеральный центр осознает свою ответственность. Более того, я убежден, что средства могут быть увеличены. Но при этом ресурсы должны идти не в расчете на душу населения или количество децибел политического шантажа, а в зависимости от системности и результативности преобразований, проводимых в жилищно-коммунальном секторе. У нас уже есть примеры успешного решения подобных задач. В частности, по проекту развития региональных финансов, благодаря которому значительная часть субъектов федерации на системном уровне изменила подходы к формированию и исполнению региональных бюджетов. Еще раз подчеркну: мы считаем, что средств, выделяемых регионам, должно быть больше. Но этот процесс будет обусловлен мерами, принимаемыми в отношении реформирования ЖКХ на местах.

Выводы
Необходимость привлечения в сферу ЖКХ инвестиций частного бизнеса (нового менеджмента и бизнес-технологий) становится просто очевидной. Это можно делать, настойчиво реализуя уже принятое законодательство. Параллельно надо отказываться от механизма дотаций предприятиям ЖКХ. Дотации нужно переводить в плоскость адресных персонифицированных субсидий гражданам. Надо менять подходы к тарифной политике. Все меры, перечисленные выше, находятся в стадии согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами. Необходимо завершить их обсуждение и в соответствии с решением заседания правительства в двухмесячный срок подготовить график первоочередных мер по завершению на федеральном уровне нормативно- правового обеспечения реформирования ЖКХ. Как я уже сказал, тема реформирования ЖКХ является естественным продолжением политики правительства Российской Федерации по жилищному пакету. Тема более чем актуальна, поскольку вопросы программы строительства доступного жилья и дальнейшего реформирования ЖКХ в начале следующего года планируется обсудить на заседании Госсовета. Уверен, что позиция и роль российских губернаторов окажет позитивное влияние на процесс преобразований в отрасли.

Подготовил к печати Александр ПАНИЧ