Опыт стран — участниц СНГ в области защиты потребителей в жилищно-коммунальной сфере

Право на защиту является неотъемлемым правом каждого гражданина современного правового государства. В силу многих причин проблема социально-правовой защиты населения является общей проблемой для всех стран — участниц СНГ.

В процессе развития общества часто происходят процессы, которые вызывают определенный общественный резонанс и требуют безотлагательного вмешательства государства с применением социально-правовых рычагов воздействия. Особенно ощутимы эти процессы в социальной сфере, к которой относится и жилищная отрасль, так как касаются каждого гражданина.
Потребителями жилищно-коммунальных услуг в основном являются граждане. В силу сложившихся экономических, политических и иных обстоятельств благосостояние основной массы граждан, проживающих на территории наших стран, оставляет желать лучшего.
Политика государства, в том числе и в жилищно-коммунальной сфере, формируется на законодательном уровне и реализуется в процессе деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления. Следует отметить, что за последние годы в этом вопросе во всех странах СНГ сделано немало.

Наличие вышеперечисленных предпосылок дает возможность говорить о необходимости применения новых средств социально-экономической защиты населения с применением законодательных и подзаконных актов, дающих возможность каждому гражданину быть защищенным со стороны государства и иметь возможность лично защищать свои права, в том числе и как потребителя жилищно-коммунальных услуг.
Достижение этой цели возможно путем принятия законодательных актов, определяющих права и обязанности всех участников правоотношений:
1) граждан — потребителей услуг;
2) предприятий — производителей услуг;
3) государства, которое должно выступать в роли арбитра в случае нарушения вышеуказанных актов той или иной стороной.

В Российской Федерации проведение реформы объектов жилищно-коммунального хозяйства осуществляется с применением норм социальной защиты населения.
Налажен механизм предоставления субсидий во всех регионах без исключения, созданы и функционируют центры, службы или отделы по начислению гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Правительством РФ принята федеральная целевая программа “Жилище” на 2002-2010 годы. Программа отличается комплексностью подходов к решению проблем жилищной сферы по взаимосвязанным важнейшим направлениям, объединенным в виде подпрограмм в одном программном документе.
Для организации работы по финансированию отрасли большое значение имеет выполнение регионами федеральных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг, которые являются основой формирования механизма межбюджетных отношений, устанавливающих уровень социальной защиты малообеспеченных слоев населения.

Эффективное управление объектами недвижимости в жилищной сфере определяется оптимальным разделением функций управления и хозяйствования путем создания служб заказчика и управляющих компаний, развития частного управления многоквартирными домами и формирования договорных отношений между субъектами производства и потребителями жилищно-коммунальных услуг.
К настоящему времени создано около 3,5 тысяч служб заказчика, что позволяет утверждать, что деятельностью данных служб охвачены практически все муниципальные образования.
В настоящее время Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти общей компетенции в субъектах Российской Федерации реализуют функции контроля путем наделения органов исполнительной власти контрольными функциями. Такие функции закреплены в Положении о государственной жилищной инспекции в Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации и правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации в отношении субъектов, создаваемых ими. Государственные жилищные инспекции образованы в 82-х субъектах Российской Федерации.

Деятельность Государственной жилищной инспекции Российской Федерации направлена на решение задач путем инспектирования и привлечения к административной ответственности лиц, виновных в нарушении нормативно-правовых актов в таких направлениях, как:
1) ненадлежащая эксплуатация жилищного фонда и инженерного оборудования (в частности, несвоевременная и некачественная подготовка к осенне-зимней эксплуатации);
2) предоставление жилищно-коммунальных услуг низкого качества;
3) несвоевременный ремонт жилых зданий и инженерного оборудования;
4) отсутствие конкуренции и демонополизации производства и сферы жилищно-коммунальных услуг;
5) неправомерный перевод жилых помещений в нежилые с изъятием их из жилищного фонда;
6) неконтролируемая перепланировка и переоборудование жилых квартир, влекущие за собой снижение основных характеристик конструктивных элементов жилых домов.

Считается особо важным, что контроль за соблюдением условий соглашений между собственниками объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями и потребителями услуг, надзор за состоянием государственных (коммунального и частного) жилищных фондов, а также коммунальных объектов, за выполнением технологических процессов, которые обеспечивают экологическую безопасность населения, осуществляется совместно как очагами местного самоуправления, так и Государственной жилищной инспекцией.
Например, за первую половину зимы 2002-2003 гг. в Республике Коми ни на одном объекте теплоэнергетики, в приемке которого принимала участие Госжилинспекция, не возникала аварийная ситуация вследствие отказа технологического оборудования или разрыва тепловых сетей.
Государственной жилищной инспекцией в Российской Федерации намечены планы дальнейшего совершенствования. Вступление в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволит реализовать полномочия по предупреждению и пресечению правонарушений в жилищной сфере, обеспечить равенство между гражданами, проживающими на разных территориях России, при получении жилищных и коммунальных услуг.

В Республике Беларусь с целью обеспечения социальной защиты малообеспеченных граждан в части оплаты жилищно-коммунальных услуг постановлением Совета Министров Республики Беларусь “О совершенствовании механизма предоставления гражданам безналичных жилищных субсидий и расчетов с населением за пользование (техническое обслуживание) жилыми помещениями и коммунальными услугами” введен механизм предоставления субсидий.
Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2001-2005 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь, определены концептуальные подходы к совершенствованию системы социальных выплат и льгот. Их суть заключается в упорядочении системы пособий, постепенной замене большинства льгот адресными формами социальной защиты. Эта работа осуществляется Министерством Труда и социальной защиты Республики Беларусь. В течение 2002 года в одном из районов Могилевской области проводился пилотный проект, включавший два основных направления по созданию в республике единой системы адресной помощи:
1) совершенствование механизмов ее предоставления, основанных на критериях нуждаемости и уровне доходов граждан;
2) поэтапная трансформация предоставления льгот, пособий, выплат.

В целях защиты прав потребителей в жилищно-коммунальной сфере в условиях повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги в Республике Беларусь разработан и находится на стадии внедрения Единый норматив социального стандарта обслуживания населения в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Данный документ согласован с областными исполнительными комитетами и предусматривает внедрение 13 нормативов по вопросам тепло-, водоснабжения, захоронения коммунальных отходов, усовершенствования покрытий улиц и т.д.
Кроме того, права потребителей в жилищно-коммунальной сфере защищены путем заключения договоров между нанимателем (владельцем) жилого помещения и жилищно-коммунальной организацией на обслуживание жилых помещений и на участие собственника жилого помещения в содержании многоквартирного дома и предоставления ему коммунальных услуг.

Такие договора предусматривают порядок и условия обслуживания конструктивных элементов и инженерных систем дома (общего имущества совместного домовладения), оплаты жилищно-коммунальных услуг.
Определенный опыт в области защиты прав потребителей накоплен в Республике Армения. Начатая в 1990 году приватизация предоставила гражданам возможность свободного выбора жилья, участия в его содержании и сохранении путем объединения в кондоминиумы — общества совладельцев приватизированных квартир.

С этой целью принят Закон Республики Армения “Об управлении многоквартирных жилых домов”.
С целью защиты прав потребителей предприняты шаги по демонополизации жилищно-коммунальной сферы, принят закон и идет процесс разгосударствления распределительных сетей электроснабжения, сфера теплоснабжения передана в собственность органов местного самоуправления.
Тарифы на электроэнергию и теплоснабжение утверждает независимая энергетическая Комиссия.
Согласно действующему законодательству, органы местного самоуправления осуществляют конкурсный отбор организаций, предоставляющих коммунальные услуги (санитарная очистка, вывоз мусора, благоустройство).

Монополией государства остаются водоснабжение и канализация, которые требуют значительных инвестиций под гарантию государства.
Готовится постановление Правительства Республики Армения, согласно которому утверждение тарифов на водопотребление будет передано независимой Комиссии.
При организации теплоснабжения предусматривается оказание помощи органам управления объединений жилых многоквартирных домов, одним из ключевых направлений является обеспечение правового поля для создания и развития сети единых коммерческих организаций, предоставляющих коммунальные услуги.

В республике действует система семейных пособий, предназначенная для малоимущих слоев населения. В настоящее время рассматривается вопрос внедрения в эту систему компонента пособия на жилищно-коммунальные услуги.
Защита прав потребителей в сфере жилищно-коммунальных услуг в республике регулируется соответствующими положениями Гражданского кодекса Республики Армения, введенного в действие в 1999 году, а также Законом “О защите прав потребителей”, принятым в 2001 году, предусматривающим заключение договоров между поставщиками и потребителями услуг, в которых отражены все взаимные права и обязательства сторон.

В Республике Узбекистан во исполнение Закона Республики Узбекистан “О защите прав потребителей” принято постановление Кабинета Министров Республики “О мерах по расширению участия общественности в защите прав потребителей”.
Данным постановлением образованы: Межведомственный совет по защите прав потребителей, Федерация обществ по защите прав потребителей, 13 территориальных объединений и 210 районных (городских) обществ защиты прав потребителей, которые начали активную работу по защите прав потребителей в получении соответствующего объема и качества коммунальных услуг.

Агентством “Узкоммунхизмат” ежемесячно проводится мониторинг хода экономических реформ в коммунальной отрасли, в том числе и в области формирования тарифной политики. Специалисты агентства как самостоятельно, так и в составе правительственных комиссий осуществляют контроль за соблюдением законов, правил и технических требований в коммунальной отрасли органами государственного управления, гражданами и юридическими лицами.
Все поступающие заявления и обращения своевременно рассматриваются, о принятых мерах сообщается гражданам и организациям, направившим обращения.

В целях совершенствования государственной потребительской политики, обеспечения прав и законных интересов потребителей, координации деятельности республиканских органов исполнительной власти и общественных организаций в Республике Казахстан разработана концепция развития и обеспечения защиты прав потребителей.
Целью концепции является определение основных направлений формирования правовой базы, позволяющей определить права и обязанности, взаимную ответственность всех субъектов правоотношений на потребительском рынке; системное обеспечение защиты прав потребителей в Республике Казахстан.

Положения о защите прав потребителей содержит Конституция Республики Казахстан, те или иные положения встречаются в кодексах и других законах, указах и распоряжениях Президента. Но вместе с тем защите интересов потребителя отведена незначительная роль.
С законами о защите прав потребителей неразрывно связаны нормативно-правовые акты, защищающие конкуренцию и препятствующие монополистическим злоупотреблениям.

Защита интересов потребителей обозначена в Законе Республики Казахстан “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности”. Сближение законодательств о защите прав потребителей и о конкуренции способствовало бы дальнейшему стимулированию процесса консолидации интересов добросовестных “продавцов” и потребителей.
Для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы защиты прав потребителей в республике разрабатывается новая редакция закона “О защите прав потребителей”. Предусматривается внесение изменений в некоторые решения Правительства Республики Казахстан по защите прав потребителей и будет разработано 10 нормативно-правовых документов.
В Казахстане уполномоченным органом, осуществляющим формирование государственной политики защиты прав потребителей, координацию деятельности республиканских органов и общественных объединений, является Агентство Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите конкуренции.

В целях комплексного решения проблем перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищно-коммунальной сферы по поручению Кабинета Министров Республики Азербайджан Министерством экономического развития, Министерством юстиции и Государственным комитетом строительства и архитектуры в 2002 году была разработана “Программа развития жилищно-коммунального хозяйства в 2002-2006 гг”.
Программа предусматривает создание нормативно-законодательной базы реформ на 2002-2004 годы; формирование новой системы управления в жилищно-коммунальном хозяйстве в 2005-2006 годы; создание финансово-организационной базы и централизованной базы данных жилищно-коммунального хозяйства; завершение приватизации государственного и муниципального жилищного фонда в 2002-2006 гг.; переход на полную оплату стоимости оказываемых коммунальных услуг.

Основные цели программы — повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальной системы жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг на основе перехода к новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса.
Приняты законы “Об обезвреживании бытовых отходов”, “О водоснабжении и сточных водах”, которые определяют права и обязанности производственников и потребителей, обеспечивают защиту прав последних.
В целях улучшения коммунального обслуживания населения Правительством республики привлекаются инвестиции как внутренних, так и иностранных инвесторов.

В Украине Постановлением Кабинета Министров одобрена Программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2002-2005 годы и на период до 2010 года.
Целью данной программы является реализация государственной политики, направленной на удовлетворение потребностей всех потребителей в экономически доступных жилищно-коммунальных услугах надлежащего уровня и качества, что соответствует требованиям государственных стандартов, гармонизированных со стандартами Европейского Союза.

Выполнение Программы предусматривает:
1) достижение согласованности регулирующих функций центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, создание конкурентной среды и формирование рынка жилищно-коммунальных услуг, усовершенствование тарифной политики;
2) обеспечение эффективной инвестиционной политики в области жилищно-коммунального хозяйства;
3) внедрение стимулов экономного и рационального хозяйствования и использования ресурсов;
4) прозрачность в принятии решений относительно реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развития коммунальных услуг и установления тарифов на них, привлечение общественности к проведению этих мероприятий;
5) доступность жилищно-коммунальных услуг для граждан с низким уровнем доходов, адресная социальная защита населения в оплате услуг.
Законодательные акты, акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины, принятые за последние годы, дали возможность начать реформирование отрасли и отношений в жилищно-коммунальной сфере.
И все же имеющаяся законодательная и нормативная база недостаточно обеспечивает правовые основы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, взаимоотношений предприятий и организаций отрасли и потребителей услуг.
Актуальной является проблема обеспечения жильем социально незащищенных граждан, пути по разрешению которой находят свое отражение в проекте Жилищного кодекса Украины.

Главными направлениями ускорения реформирования жилищно-коммунального хозяйства являются:
1) усовершенствование системы управления предприятиями и организациями жилищно-коммунального хозяйства всех форм собственности, размежевание функций органов власти, предприятий — производителей услуг, потребителей жилищно-коммунальных услуг, развитие рыночных отношений в области;
2) углубление демонополизации жилищно-коммунального хозяйства, создание конкурентной среды и рынка услуг, реструктуризация предприятий и организаций, формирование единой социальной и финансовой политики на территории самоуправления, создание сельской коммунальной службы в единой системе жилищно-коммунального хозяйства;
3) уменьшение затрат и потерь энергоносителей в жилищно-коммунальном хозяйстве, проведение эффективной энергосберегающей политики.
Развитие конкуренции в жилищно-коммунальном хозяйстве осуществляется с целью создания условий для преодоления отрицательных последствий монопольного и доминирующего положения (в том числе технологически обусловленного) организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Важной составной реформы жилищно-коммунального хозяйства является развитие конкуренции в системе управления и обслуживания жилой сферы, которая разрешит собственникам жилья и объектам коммунального назначения определять жилищно-эксплуатационную организацию для обеспечения необходимого уровня качества работ и предоставления услуг.
Для защиты прав потребителей в процессе предоставления жилищно-коммунальных услуг, повышения их качества предполагается уточнить перечень основных видов хозяйственной деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, которые подлежат лицензированию.
Одной из приоритетных задач Программы является ресурсо- и энергосбережение. Эту задачу возможно разрешить путем поэтапного оснащения имеющегося жилищного фонда средствами учета расхода и регулирования потребления воды и тепловой энергии.
Основной целью отраслевой Программы энергосбережения в строительном комплексе и жилищно-коммунальном хозяйстве на 2001-2005 годы и на перспективу является уменьшение энергопотребления на единицу продукции и услуг и, в конечном итоге, сокращение энергетических затрат.
Объединение совладельцев многоквартирных домов должно стать эффективной формой организации содержания и эксплуатации жилых домов и придомовой территории, повышения уровня их благоустройства и условий проживания.
Создание объединений совладельцев многоквартирных домов в границах единого комплекса недвижимого имущества, которое включает земельные участки и расположенные на них жилые дома, является одним из эффективных средств защиты прав собственника жилья и организации управления жилыми многоквартирными домами с разными собственниками отдельных помещений.
Кроме того, принят и действует Закон Украины “О защите прав потребителей”.
Действует Государственный Комитет по вопросам технического регулирования и потребительской политики, в компетенцию которого входит контроль соблюдения нормативно-правовых актов в сфере защиты прав потребителей.
Действует антимонопольный комитет Украины, в полномочия которого входит контроль соблюдения законодательства во всех сферах экономического развития государства, в том числе и жилищной сферы. Приняты и действуют законы “Об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции в предпринимательской деятельности”, “О защите экономической конкуренции”.

Необходимо отметить, что даже с учетом проделанной работы в странах СНГ слишком часто нарушаются права потребителей в жилищно-коммунальной сфере.
Такой вывод можно сделать по результатам работы. Например, Госжилинспекцией Российской Федерации за 2002 год выделено 336 нарушений; Государственным комитетом Украины по вопросам технического регулирования и потребительской политики выявлены различного рода нарушения субъектами хозяйственной деятельности в 73,7% от количества проинспектированных предприятий. Такие показатели свидетельствуют о том, что не достигнут баланс, при котором граждане, предприятия, предоставляющие услуги, и государство, реализуя в полной мере свои права, не нарушали бы права и взятые на себя обязательства по отношению к остальным участникам данных отношений.
Проблема защиты потребительских прав в жилищно-коммунальной отрасли требует комплексного подхода, и в процессе ее решения следует обратить особое внимание на такие направления, как:
1) усовершенствование законодательной и нормативной базы;
2) вовлечение неправительственных организаций и объединений потребителей в процесс повышения знаний населения о проблемах жилищно-коммунальной отрасли, а также совместное участие и общественный контроль в процессе принятия решений в отрасли;
3) изучение общественного мнения о процессах, происходящих в жилищно-коммунальной сфере;
4) широкое информирование населения о процессах реформирования отрасли.

Подготовил Юрий ЛУКАШЕВИЧ