О социальных жилищных стандартах

Постановлением Совета министров Республики Беларусь от 30 мая 2003 г. № 724 утверждена система государственных социальных стандартов по обслуживанию населения республики.

Правовые основы установления, формирования и применения государственных минимальных социальных стандартов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией Республики Беларусь социальных прав граждан, определены Законом от 11 ноября 1999 г. № 322-3 “О государственных минимальных социальных стандартах” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2003 г., №8, 2/929).
Государственные минимальные социальные стандарты устанавливаются в целях обеспечения механизма реализации конституционных прав граждан в области социальных гарантий, а также повышения уровня жизни и обеспечения устойчивого развития общества. Они представляют собой минимальный уровень государственных гарантий социальной защиты, обеспечивающий удовлетворение основных потребностей человека, выражаемый в нормах и нормативах предоставления денежных выплат, бесплатных и общедоступных социальных услуг, социальных пособий и выплат.
Указанные стандарты применяются для решения следующих задач:
— удовлетворения основных потребностей граждан в материальных благах и услугах;
— нормативного обеспечения формирования и использования средств республиканского и местных бюджетов и средств государственных внебюджетных фондов на социальные нужды;
— обеспечения государственной поддержки развития социальной сферы и социальной защиты граждан;
— оказания необходимой социальной помощи малообеспеченным и находящимся в трудной жизненной ситуации гражданам.
В систему государственных минимальных социальных стандартов наряду со стандартами в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, образования, здравоохранения, культуры, социальной поддержки и социального обслуживания включены и стандарты по жилищно-коммунальному обслуживанию.

Так, государственными минимальными социальными стандартами при обеспечении конституционного права граждан на жилище являются нормы общей площади жилого помещения. Законодательно эти нормы закреплены в Жилищном кодексе Республики Беларусь, некоторые из них установлены соответствующими подзаконными нормативными актами.
Новый институт найма жилых помещений социального пользования (квартиры государственного жилищного фонда с типовыми потребительскими качествами) потребовал введения нового порядка предоставления и пользования таким жильем, которое должно предоставляться малообеспеченным нетрудоспособным гражданам (ст. 12 ЖК) по норме в пределах 15-20 м2 общей площади на одного человека (ст. 81). Превышение этой нормы возможно в случае предоставления однокомнатной квартиры или жилья с учетом права на дополнительную площадь или если жилье предназначено для лиц разного пола, кроме супругов.
Дополнительная площадь сверх минимальной нормы предоставления общей площади жилого помещения социального пользования (15 м2) предоставляется гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, в виде комнаты или в размере 15м2 общей площади (ст. 82). Перечень указанных заболеваний утвержден постановлением Минздрава от 1 июня 2000 г. №16.

Весьма важной мерой, направленной на обеспечение реализации принципов социальной справедливости, является сохранение в Жилищном кодексе института учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Наряду с существенным изменением и расширением оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий кодекс изменил и так называемую учетную норму (ст. 43). На квартирный учет принимаются граждане, обеспеченность которых общей площадью жилого помещения, где они проживают (независимо от того, являются они нанимателями жилых помещений в государственном фонде или собственниками в частном), на одного члена семьи составляет менее 15 м2 (то есть менее минимальной нормы предоставления общей площади жилого помещения социального пользования).
Всем гражданам, проживающим в “коммунальных” квартирах, предоставлена возможность стать на квартирный учет независимо от уровня обеспеченности жильем. Не нормируется также уровень обеспеченности общей площадью жилья при постановке на квартирный учет и для ряда других категорий граждан (проживающих в общежитиях и служебных жилых помещениях, по договору поднайма жилья в домах государственного жилищного фонда или по договору найма в домах частного жилищного фонда, в жилых помещениях, не отвечающих установленным санитарным и техническим требованиям, впервые вступивших в брак и не имеющих отдельной квартиры и др.).
Законодательно нормируется и общая площадь жилых помещений, строящихся (реконструируемых) или приобретаемых гражданами в частную собственность с использованием льготных кредитов и одноразовых безвозмездных субсидий. Статьей 13 ЖК предусмотрено, что размеры субсидий и льготных кредитов определяются исходя из максимальной нормы предоставления общей площади жилого помещения социального пользования.
В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 14 апреля 2000 г. № 185 “О предоставлении гражданам льготных кредитов на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений” (пп. 1.6) нормируемые размеры общей площади строящегося жилого помещения для определения величины льготного кредита устанавливаются (из расчета на одного члена семьи):
для граждан, строящих жилые помещения в городах и поселках городского типа, а также в многоквартирных жилых домах в сельских населенных пунктах, — 20 м2 (при строительстве для одного человека однокомнатной квартиры — 36 м 2);
для граждан, постоянно проживающих и работающих в сельских населенных пунктах и строящих в них одноквартирные жилые дома, а также блокированные жилые дома, — 30 м2 (при строительстве для одного человека однокомнатной квартиры в блокированном жилом доме — 44 м 2).
Для Героев Беларуси, Героев Советского Союза, Героев Социалистического труда, полных кавалеров орденов Славы, Трудовой Славы, а также граждан, обладающих в соответствии с законодательством правом на дополнительную площадь жилого помещения по состоянию здоровья, указанные нормируемые размеры общей площади жилого помещения увеличиваются на 15 м2 на каждого члена семьи, имеющего право на дополнительную площадь жилого помещения по перечисленным основаниям.

При предоставлении гражданам одноразовых безвозмездных субсидий базовая доля субсидии начисляется исходя из максимальной нормы предоставления общей площади жилого помещения социального пользования, равной 20 м2 на одного человека (при строительстве однокомнатной квартиры для одного человека — 36м2). Имеющим право на дополнительную жилую площадь по состоянию здоровья норматив общей площади для начисления субсидии увеличивается на 15 м2 на каждого члена семьи, имеющего такое право.
Неотъемлемой составляющей гарантированных жилищных прав граждан является возможность оплачивать содержание и ремонт жилья, а также коммунальные услуги как в государственном, так и в частном жилищном фонде. Через адресную социальную защиту населения при оплате жилищно-коммунальных услуг в зависимости от доходов (материального положения) граждан обеспечивается приемлемая доля расходов на оплату этих услуг в рамках определенных нормативов.
В связи с этим правительством определено в виде социального стандарта, что доля собственных расходов граждан на оплату затрат, связанных с эксплуатацией и ремонтом вспомогательных помещений, конструктивных элементов, инженерных систем жилых домов, содержанием придомовых территорий, коммунальных платежей и отчислений на капитальный ремонт, исчисленных по действующим нормам и нормативам, может составлять 25% от совокупного дохода семьи. Для покрытия части затрат, превышающей указанную величину, гражданам предоставляются в безналичной форме жилищные субсидии.

Впервые институт безналичных жилищных субсидий был введен в республике с 1 января 1995 г. в соответствии с постановлениями Кабинета министров Республики Беларусь от 31 октября 1994 г. №150 “О порядке возмещения гражданами затрат на содержание жилья и коммунальные услуги и предоставления безналичных жилищных субсидий” и от 5 декабря 1994 г. №226 “О порядке и условиях предоставления безналичных жилищных субсидий”. Тогда были установлены сроки поэтапного перехода в 1995 году на новую систему возмещения гражданами затрат на содержание жилья и коммунальные услуги, и максимальная доля расходов граждан на эти цели с 1 января 1995 г. — 15% в доходах семьи.
Постановлением Совета министров Республики Беларусь от 24 апреля 2000 г. №571 “О совершенствовании механизма предоставления гражданам безналичных жилищных субсидий и расчетов населения за пользование (техническое обслуживание) жилыми помещениями и коммунальными услугами” (с учетом изменений, внесенных постановлением Совета министров от 14 ноября 2002 г. №1569) уточнен порядок предоставления гражданам безналичных жилищных субсидий. Теперь такие субсидии предоставляются гражданам, проживающим в домах государственного и частного жилищного фонда, для которых сумма платы за коммунальные услуги по установленным нормативам за их потребление и пользование (техническое обслуживание) жилым помещением, отчислений на капитальный ремонт жилья в пределах установленной нормы пользования жилыми помещениями с учетом действующих льгот превышает 25% совокупного дохода семьи.
Размер ежемесячной субсидии семье определяется как разница между суммой указанной платы и суммой, равной максимальной доле этих расходов в совокупном доходе семьи, установленной правительством Республики Беларусь.
По данным Минжилкомхоза, в 2002 году жилищные субсидии были начислены 85436 семьям на сумму 965,2 млн рублей. Средняя сумма начисленной субсидии одной семье составила 11298 рублей.

Государство также защищает права граждан, проживающих в жилых помещениях как государственного, так и частного жилищного фонда в части потребления коммунальных услуг. Поэтому в систему государственных социальных стандартов включены и стандарты предоставления коммунальных услуг (водообеспечение, отопление жилых помещений, электро- и газообеспечение).
Для жилых домов, оборудованных центральным водоснабжением и канализацией, строительными нормами предусматривается 230-350 литров в сутки на одного человека. Местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами утверждены нормы удельного водопотребления для населения в пределах от 200 до 300 литров в сутки на одного человека. На практике же фактическое водопотребление в квартирах, оборудованных индивидуальными приборами учета, составляет 180-200 литров в сутки на одного человека и обеспечивает соблюдение установленных санитарно-гигиенических норм. Исходя из этого правительством в системе государственных социальных стандартов утверждена норма обеспечения водой для граждан, проживающих в жилых домах, оборудованных централизованным водоснабжением и канализацией, не менее 180 литров в сутки на одного человека, в том числе не менее 90 литров в сутки — на горячее водоснабжение. При пользовании водоразборными колонками норма обеспечения водой составляет 35 литров в сутки на одного человека.
Нормируются и допустимые параметры микроклимата в жилых помещениях в отопительный период. Согласно требованиям Санитарных правил устройства, оборудования и содержания жилых домов (СанНиН №9-27-94, пп. 5.7) и СНиП 2.08.01-89 “Жилые здания” (пп. 3.3), температура воздуха в жилых помещениях должны быть +18°С — +22°С. На практике подтверждено, что температура +18°С обеспечивает приемлемые параметры микроклимата в жилых помещениях при среднем энергопотреблении за отопительный период 0,026 ГКал на квадратный метр общей площади жилого помещения. Поэтому в качестве социального стандарта и определен норматив отопления жилых помещений не менее 18°С.
Что касается горячего водоснабжения, то в соответствии со СНиП 2.04.01-85 “Внутренний водопровод и канализация зданий” и СанНиП №4723-88 “Санитарные правила проектирования и эксплуатации систем централизованного горячего водоснабжения” установлена температура воды +50°C для закрытых систем теплоснабжения и не ниже +60°C для открытых систем теплоснабжения. С учетом финансовых возможностей местных бюджетов по оплате затрат на выработку тепловой энергии норматив температуры горячей воды, подаваемой в жилые помещения, не менее +50°C утвержден как социальный стандарт.

На основе среднестатистических данных потребления электроэнергии в жилых помещениях (осветительные приборы, холодильник, телевизор, пылесос, утюг, стиральная машина, то есть минимальный необходимый для комфортного проживания набор электроприборов) установлены следующие нормативы потребления электроэнергии в домах: с газовыми плитами — 60 кВт/ч в месяц на одного человека; с электроплитами — 90 кВт/ч в месяц на одного человека.
При расчете норм газоснабжения для целей пищеприготовления использовались усредненные по республике данные предприятий газового хозяйства по учету потребления газа населением. В результате утвержден еще один социальный стандарт — норма расхода газа для целей пищеприготовления: по природному газу — 8 м3 в месяц, сжиженному емкостному газу — 3 м3 в месяц на одного человека, по сжиженному баллонному газу — 10 баллонов в год на семью.
Наряду с утверждением системы государственных социальных стандартов по обслуживанию населения республики правительство поручило облисполкомам и Минскому горисполкому разработать и утвердить перечень социальных стандартов по обслуживанию населения для конкретных административно-территориаль-ных единиц с учетом их специфики и развития инфраструктуры.
Облисполкомам и Минскому горисполкому, соответствующим районным и городским исполкомам предписано в первую очередь завершить внедрение государственных социальных стандартов в Верхнедвинском, Пружанском, Клецком, Кореличском, Наровлянском, Осиповичском районах, а также определить этапы внедрения государственных социальных стандартов во всех городах и районах республики.
Утверждая систему государственных социальных стандартов по обслуживанию населения республики правительство поручило республиканским органам государственного управления изучить вопрос о целесообразности изменения норм законов, определяющих правовые основы формирования и применения государственных социальных стандартов, и при необходимости внести в установленном порядке предложения в план подготовки законопроектов на 2004 год.
В рамках изучения данного вопроса было бы целесообразно рассмотреть и ряд проблем, возникших на практике и связанных с реализацией прав граждан на жилище.

Так, многие нормы утвержденных ранее Примерного устава жилищно-строительного кооператива, Положения о молодежном жилищном комплексе, Положения о жилищно-строительных коллективах индивидуальных застройщиков и др. не только не соответствуют реалиям сегодняшнего дня, но даже противоречат актам действующего жилищного законодательства.
Например, согласно ст. 111 Жилищного кодекса Республики Беларусь члену организации граждан-застройщиков (к которым относятся ЖСК, ЖК, МЖК, КИЗ) предоставляется жилое помещение в соответствии с суммой его паевого взноса и иных взносов, а также нормой общей площади жилого помещения, предусмотренной уставом организации граждан-застройщиков. Примерным же уставом жилищно-строительного кооператива (утвержден постановлением Совета министров БССР от 15.11.1984 г. №400) предусмотрено, что квартира члену кооператива предоставляется в размере от 8 до 15 м2 жилой площади на одного человека.
Как видим, данные нормы не согласуются даже с нормативами площади жилых помещений, используемыми при расчете размеров льготного кредита и субсидии, предоставляемыми при строительстве квартиры в ЖСК.
Необходимо отметить, что в действующем Жилищном кодексе регулированию вопросов, связанных с организацией и осуществлением деятельности организаций граждан-застройщиков уделено значительное место (ст.ст. 107-115). Согласно ст. 128 ЖК предусмотрена даже разработка специального закона об организациях граждан-застройщиков. Однако, учитывая то, что было принято решение о разработке новой редакции ЖК (которая уже принята Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом чтении и готовится к рассмотрению во втором чтении на предстоящей сессии) указанный закон не разрабатывался, не пересматривался по этой причине и Примерный устав ЖСК.

Учитывая важность развития в перспективе таких форм строительства жилья (имеются в виду организации граждан-застройщиков, а также долевое участие граждан в строительстве жилых помещений в многоквартирных домах) представляется бесспорным, что в новых экономических условиях, когда жилье в значительных объемах строится за счет средств граждан (пусть даже и с использованием льготных кредитов и субсидий) и сразу после заселения оформляется в их собственность, должен быть иной подход и к установлению нормативов общей площади строящегося жилья. Причем совершенно необязательно, чтобы нормы общей площади, используемые при определении размеров субсидии или льготного кредита, полагающихся данной семье, осуществляющей строительство жилого помещения, применялись и при определении максимального размера строящегося жилого помещения. Этот размер может зависеть от ряда конкретных факторов: состава и возраста членов семьи, их финансового и материального положения, состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств.
В то же время общий размер строящегося жилого помещения должен быть все-таки ограничен максимально допустимой нормой общей площади на одного члена семьи исходя из необходимости соблюдения принципов социальной справедливости и с учетом того, что такое жилье строится с государственной поддержкой.
Данный тип жилья в принципе можно было бы отнести к одной из разновидностей “социального жилья”, хотя оно и не заселяется на условиях договора найма, а строится за счет собственных средств граждан и средств господдержки. Ведь граждане, проживающие в таком жилье (построенном, например, с использованием льготного кредита), ограничены в свободе распоряжения им на определенный период (до погашения льготного кредита и в течение трех лет после этого). Ограничены должны быть и максимальные площади таких жилых помещений.
При изучении данного вопроса может быть полезен опыт Германии. Как следует из материалов Института жилища и окружающей среды (г. Дармштадт), социальное жилищное строительство в ФРГ охватывает как строительство квартир, предназначенных для сдачи внаем, так и строительство жилья в частную собственность. При этом вопрос предоставления господдержки напрямую связан с соблюдением определенных параметров площади квартиры и ее оборудования.

В течение ряда лет эти параметры в зависимости от уровня благосостояния граждан неоднократно изменялись. В 1950 году площадь квартир, дотируемых государством, не могла превышать 65 м2. В 1953 году верхняя планка площади была поднята до 80 м2, в 1957 году — до 85 м2, и в 1965 году она достигла 90 м2 и действовала до последнего времени. В 2000 году в федеральной земле Гессен площадь социального жилья для семьи из двух человек не могла превышать 57 м2. Для каждого следующего члена семьи может добавляться 12 м2. И в распоряжении семьи из пяти человек может находиться квартира максимальной площадью 93 квадратных метра.
Наряду с параметрами, ограничивающими площадь социального жилья, в ФРГ с 1956 года существуют и стандарты его минимального оборудования. Причем нередко оборудование и, соответственно, уровень комфортности социальных квартир отмечается более высокий, чем квартир того же года постройки с привлечением частного капитала без господдержки. Таким образом, на практике социальное жилищное строительство задавало тон в улучшении комфортности и качественных характеристик проживания в квартирах многоэтажных домов, на которое ориентировалось строительство сдаваемых внаем жилых домов с привлечением стороннего капитала.
Действующие в настоящее время в Германии нормативные документы регламентируют не только минимальный набор оборудования и площадь дотируемого социального жилья, но и учитывают прежде всего экологические аспекты. Так, в федеральной земле Гессен разрешены к использованию только строительные материалы с низким содержанием вредных веществ и неопасные для здоровья человека и окружающей среды.
В целях снижения потребления воды в квартирах предписана установка экономических кранов и других приборов потребления. Дождевая вода в домах, которые имеют достаточно большую площадь поверхности крыши, не предназначенную для озеленения, должна использоваться в туалете для смыва. В части энергосбережения определено, что в многоквартирных жилых домах показатель энергопотребления не должен превышать 75 кВт€ч/м2 жилой площади в год.

Что же касается строительства частного жилья в Республике Беларусь, осуществляемого за счет только собственных средств граждан без господдержки (имеется в виду прямая господдержка — субсидии и льготные кредиты и косвенная — льготы по налогообложению и др.), то здесь размер строящихся жилых помещений и другие параметры не должны ограничиваться, как при строительстве социального жилья.
Согласно ст. 214 Гражданского кодекса Республики Беларусь “количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан, не ограничиваются...” Вместе с тем размер таких жилых помещений в многоквартирных жилых домах все же должен быть, как говорится, в разумных пределах, а архитектурно-планировочные и конструктивные решения должны соответствовать требованиям строительных норм и правил (которые, в частности, не предусматривают размещение в жилых квартирах бассейнов, саун и других “атрибутов нового образа жизни”).
И, что самое важное, должны строго соблюдаться требования ст. 272 Гражданского кодекса и ст. 8 Жилищного кодекса о том, что жилые помещения предназначаются для проживания граждан.
Использование не по назначению пригодных для проживания жилых помещений не допускается. Размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций и их подразделений допускается только после перевода этих помещений в нежилые в порядке, определяемом жилищным законодательством.
Есть, конечно же, много и других особенностей в жилищной сфере, не рассмотренных в данной публикации, но требующих регулирования через нормативы и стандарты (проживание в сельской местности, в шахтерских поселениях, в загрязненных радионуклидами районах и многое другое). В целом система социальных стандартов по обслуживанию населения в жилищной сфере может быть развита и дополнена как при принятии новой редакции Жилищного кодекса, так и при разработке иных подзаконных нормативных правовых актов.

Виктор САВИЦКИЙ, ответственный секретарь Республиканского межведомственного совета по проведению жилищной реформы и развитию населенных пунктов