Об опыте организации работ по восстановлению жилого фонда, пострадавшего от стихийных бедствий

Окончание. Начало в СиН № 28

Важнейшим организующим документом в восстановлении жилого фонда был Порядок использования средств безвозмездных субсидий, предоставляемых гражданам, лишившимся жилья или части его в результате паводка в Южном федеральном округе.
Порядок был разработан Госстроем России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2002 г. № 492 “О первоочередных мерах по ликвидации последствий паводка, произошедшего в июне 2002 г. на территории Южного федерального округа”.
Остановлюсь более подробно на этом нормативном акте.
В Порядке был установлен механизм использования средств безвозмездных субсидий, предоставляемых семьям, лишившимся жилья полностью или частично.
Для граждан, оставшихся без жилья, предельный размер субсидии на строительство или приобретение жилья на рынке определялся с учетом социальной нормы общей площади жилья и расчетной (т.е. средней рыночной) стоимости 1 м 2 общей площади жилья.
Социальная норма общей площади жилья составляла:
— на одного человека — 33 м2;
— на семью из двух человек — 42 м2;
— на семью из трех человек и более — по 18 м2 на каждого члена семьи.

Пострадавшие в результате паводка в случае необходимости могли привлечь для финансирования строительства или приобретения жилья не только средства предоставленной им субсидии, но и собственные (заемные) средства.
Был установлен и порядок заключения договоров.
Размер стоимости восстановления частично разрушенного жилья устанавливался органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации исходя из фактической степени повреждения жилья, определяемой федеральной системой технической инвентаризации (ФГУП “Ростехинвентаризация” Госстроя России). Предельный размер субсидии был определен Правительством Российской Федерации из расчета до 30 тыс. рублей на одну семью в зависимости от степени повреждения жилья.
Сводные списки семей, лишившихся жилья или части его в результате паводка, формировали и утверждали органы исполнительной власти совместно с МВД России и согласовывали их с Госстроем России.
Выбор одного из трех вариантов: строительство жилья подрядным способом, собственными силами или приобретение жилья на рынке принималось гражданином — владельцем Свидетельства самостоятельно. На этом основании орган исполнительной власти утверждал отдельные списки семей, давших согласие:
— на приобретение жилья по договору купли-продажи;
— на строительство жилья подрядным способом;
— на строительство жилья собственными силами.
Полученное Свидетельство гражданин сдавал в банк. Банк открывал блокированный счет и сообщал органу исполнительной власти и территориальному органу федерального казначейства об открытии именного блокированного или лицевого счета (вклад “До востребования”), номер счета, фамилию, имя и отчество его владельца.
Органы исполнительной власти представляли в органы федерального казначейства реестры получателей субсидий и вели преддоговорную работу по договорам подряда.
Минфин России осуществлял перечисление средств федерального бюджета для предоставления безвозмездной субсидии гражданам в порядке межбюджетных отношений. Далее передавались средства из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных образований.

Финансирование мероприятий, связанных со строительством жилья подрядным способом или собственными силами, а также с приобретением жилья, осуществлялось в форме безналичных расчетов с именного блокированного счета гражданина — владельца Свидетельства.
При строительстве жилья подрядным способом или собственными силами оплата средств безвозмездных субсидий производилась в объеме не более 95% от общего размера субсидии. Окончательный расчет производился после утверждения в установленном порядке акта приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией.
Указанным порядком руководствовались федеральные и региональные органы исполнительной власти, территориальные органы федерального казначейства, учреждения Сбербанка России, организации и ведомства, участвующие в реализации мероприятий по ликвидации последствий паводка, а также граждане, лишившиеся жилья или части его.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации регулярно докладывали Госстрою России и Минфину России сведения об использовании средств федерального бюджета по установленной форме.
Текущий контроль хода восстановительных работ и использования средств безвозмездных субсидий осуществляли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Госстрой России осуществлял общий контроль строительства, восстановления и приобретения жилья и еженедельно направлял аналитическую информацию в Администрацию Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
В течение всего времени проведения восстановительных работ Госстрой России осуществлял организаторскую, координационную, консультативную и другую необходимую помощь органам исполнительной власти Российской Федерации, пострадавших субъектов Российской Федерации, предприятиям-поставщикам, строительным, проектным и другим организациям.
Первоначально планировалось завершить строительство жилья к ноябрю 2002 года. Но за четыре месяца осуществить полный строительный цикл не удалось.

Причины были различные.
С учетом больших объемов работ и недостатка времени тендерной комиссии пришлось привлекать к строительству большое количество средних и мелких строительных компаний. Среди них оказались недобросовестные и несостоятельные организации.
Были проблемы со стабильным и достаточным финансированием.
Мы столкнулись с фактами неоднократной смены способа приобретения жилья. Население меняло свое мнение вплоть до октября. Соответственно это заставляло вносить изменения в списки, выписывать новые Свидетельства, фактически запускать весь механизм с нуля.
Очевидным упущением было то, что в пакете официальных документов не было прописано жесткого ограничения для пострадавших семей в сроках открытия банковского счета и заключения договора. В то время как населению были переданы функции заказчика строительства и распорядителя федеральных средств, ничто формально не обязывало людей торопиться.
Ситуацию со строительством в ряде субъектов спасло авансирование подрядных организаций. Были привлечены средства региональных бюджетов, а также кредитные ресурсы. Так в Ставропольском крае авансирование работ началось уже в июле через краевое Агентство ипотечного жилищного кредитования. Ему же была передана часть функций государственного заказчика.
Применение более дешевых материалов, упрощенная внутренняя отделка квартир являлись прямым следствием небольшого размера субсидии.
Многие крупные, располагающие мощной базой строительные организации из-за низкой стоимости 1 м2 общей площади жилья отказались от участия в программе, ограничившись строительством благотворительных домов.
Для ускорения работ были приняты так называемые гибкие проекты, допускавшие повторное применение и привязку разных типов жилых домов к различным вариантам фундаментов, наружных ограждающих конструкций и кровли.

Жилые дома возводились как индивидуальные, так и многоквартирные и многоэтажные.
Структура построенного жилья в Южном федеральном округе разнообразна и включает каркасно-панельные деревянные дома, различные сочетания мелкоштучных стеновых материалов (кирпича и мелких стеновых блоков), монолитное домостроение (в том числе со стенами из пенополистирольной несъемной опалубки), а также использование индустриальных железобетонных деталей и конструкций (блоков, панелей, объемных блоков).
При этом скорость строительства одного квадратного метра жилья в таких зданиях практически не отличалась от скорости возведения жилых домов других типов.
Сжатые сроки строительства, безусловно, сказывались на качестве работ. Серьезной проблемой оказалось выполнение отделочных работ в условиях пониженных ноябрьских температур.
Госстрой России не допустил форсирования сроков в ущерб качеству работ. Была дана жесткая установка не принимать в эксплуатацию жилья с браком и недоделками.
Относительно других способов получения жилья следует отметить, что хозяйственный способ строительства оказался наименее проработанным. До конца не было ясности о размере предоставляемой субсидии, порядке и сроках расходования средств.
Именно поэтому строить собственными силами изъявило желание очень мало семей.
В ряде субъектов РФ (Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика и др.) пострадавшие активно покупали жилье на вторичном рынке.

Некоторые выводы и предложения
Уже начало восстановительных работ выявило ряд негативных моментов. Резко подорожало жилье и стоимость строительных материалов в пострадавших от стихии регионах.
Тендер на ведение строительно-монтажных работ проводился региональными центрами по упрощенной схеме, одобренной Минэкономразвития России, а это иногда приводило к ошибкам. Например, отдельные подрядчики (ОАО “Росагропромстрой”, ГУП “Спецстрой № 4” и др.) выиграли тендер, а затем не справились с задачей.
Механизм строительства жилья для пострадавших был максимально либеральным, почти лишенным возможностей для администрирования, что вызывало “пробуксовку” при организации работ.
Сроки сдачи жилья пришлось неоднократно откладывать.
Поэтому главный вывод, к которому мы пришли, — это вывод о необходимости утверждения Особого порядка организации и финансирования работ в чрезвычайных условиях.
Этот порядок должен быть заранее хорошо известен и строителям, и органам исполнительной власти, координирующим работы. Мы не должны в дальнейшем допускать ситуаций, когда в ускоренном порядке, на ходу, приходится перестраивать нормативно-правовую базу.
В новом порядке должны быть прописаны все сложные случаи, с которыми пришлось столкнуться при работе с населением (случаи изменения состава семьи в период ликвидации последствий стихии, отсутствия прописки, когда пострадавший доказывает через суд факт проживания в поврежденном жилье и др.).
Кроме того, должен быть утвержден упрощенный порядок подготовки предпроектной и проектной документации для строительно-восстановительных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Более внимательно следует рассмотреть вопрос о целесообразности наделения пострадавших граждан функциями заказчика.
Многие из пострадавших нуждаются в психологической помощи, многие выезжают за пределы территории, есть малограмотные, неблагополучные семьи и пр.

Большинство специалистов считают, что для выполнения строительно-восстановительных работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, осуществляемых за счет бюджетных средств, должен быть определен единый заказчик в лице государственной структуры.
Уменьшение потерь от природных и техногенных катастроф — это сложная комплексная проблема, требующая усилий всего общества.
Необходимо разработать соответствующую нормативно-правовую базу, не только способствующую ликвидации последствий, но содержащую четкий механизм оценки и предупреждения разнообразных чрезвычайных ситуаций. Следует ввести ограничения на строительное освоение территорий в зонах повышенного риска и проявления опасных природных процессов без осуществления комплекса профилактических мероприятий по снижению его до допустимых значений. А допустимый риск следует установить нормативными и законодательными актами на федеральном и региональном уровнях, в зависимости от конкретных экономических возможностей государства.
Опыт восстановительных работ убедил нас и в необходимости внедрения системы обязательного страхования жилья и инженерной инфраструктуры в Российской Федерации для оперативного привлечения финансовых ресурсов.
Необходимо было воссоздать такие важнейшие контрольные органы, как государственный архитектурно-строительный надзор и государственная жилищная инспекция. И здесь у нас уже есть определенные успехи.
Дополнительного пристального рассмотрения требует вопрос о создании резерва комплектов конструкций жилых домов.
В государственном резерве уже накоплены значительные объемы помещений контейнерного типа и унифицированных палаток каркасного типа, которые могут быть оперативно доставлены в зоны бедствия для проведения силами МЧС России аварийно-спасательных работ.
Для обеспечения строительно-восстановительных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в первоочередном порядке следует определить потребность в объемах и типах жилых домов для потенциально опасных регионов, конструктивные характеристики домов для различных климатических зон.
И только в дальнейшем приступать к созданию резерва комплектов конструкций жилых домов включая определение типов конструкций, закладываемых на хранение, разработку региональной схемы мест хранения, а также изыскивать источники финансирования для закупки, хранения и обновления резерва.

При этом дома для постоянного проживания, даже в условиях ограниченных сроков строительства, должны быть не только быстровозводимыми, но, в первую очередь, отвечать требованиям действующих строительных норм по долговечности, энергоэффективности, комфорту, экологичности, архитектурной выразительности и т.д., а также соответствовать климатическим, геологическим и другим особенностям региона строительства.
Следует продолжить работу Госстроя России по систематизации банка данных по отечественным и зарубежным предприятиям — изготовителям комплектов конструкций жилых домов, проводить ежегодную корректировку и обновление этих данных.
Отбор поставщиков непосредственно в потенциально опасных регионах позволит с учетом климатических и других особенностей конкретного субъекта Российской Федерации обеспечить производство и быструю доставку конструкций жилых домов в район чрезвычайной ситуации, их технически грамотное хранение и комплектность.
Следует создать обоснованную и экономически целесообразную систему мер по предотвращению катастроф и на ее основе разработать государственную стратегию в области снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций.
Еще в 1999 году Правительством России была принята Федеральная целевая программа “Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года”, разработанная совместно РАН, МЧС и Миннауки. Сейчас необходимо проанализировать уроки реализации этой программы.
И, я думаю, коллеги из стран СНГ со мной согласятся, что все мы готовы объединить усилия по подготовке и реализации мер по предотвращению чрезвычайных ситуаций. Это проще и дешевле, чем восстанавливать разрушенное, мобилизуя все возможные и невозможные резервы.
Мы не можем рассчитывать на уменьшение количества и масштабов природных и техногенных катастроф. И хотя как профессионалы мы должны быть готовы ко всему, мне хочется пожелать всем нам, чтобы чрезвычайных ситуаций было как можно меньше.
В заключение разрешите поблагодарить всех коллег, предоставивших материалы для включения в этот доклад, и выразить надежду на дальнейшее плодотворное сотрудничество.