Национальная градостроительная доктрина в системе управления процессами градостроительного развития

Градостроительная политика является составной частью политики государства, ее положения должны быть обязательны для всех субъектов градостроительной деятельности, включая органы государственной власти всех уровней. Поэтому важен “высокий” статус документа, закрепляющего основные положения государственной градостроительной политики.

Градостроительная доктрина
Наиболее приемлемой формой документа, закрепляющего положения государственной градостроительной политики, можно считать доктрину. Градостроительная доктрина (от лат. doctrina — учение, научная или философская теория, политическая система) — программный документ, в котором зафиксированы официальные взгляды на развитие градостроительства и на основании которых осуществляются взаимоувязанные действия в области градостроительства и в смежных областях деятельности, направленные на решение имеющихся проблем и повышение эффективности процессов градостроительного развития, с учетом долгосрочных стратегических интересов страны.
Градостроительная доктрина призвана определить долгосрочную градостроительную политику государства, комплексно рассматривая развитие градостроительных систем, включая их социальную, экономическую, экологическую, эстетическую составляющие.
Для эффективного управления процессами развития поселений и территорий необходима система документов, определяющих положения государственной градостроительной политики и обеспечивающих ее реализацию. Это программные, правовые, нормативные, проектные документы, образующие иерархическую систему и включающие документы межгосударственного, национального, регионального и местного уровней (табл. 1).

Таблица 1. Виды и иерархия программных, правовых, нормативных, проектных документов в области градостроительства

Виды документов	Иерархия документов
	Межгосударственные	Национальные	Региональные	Местные
Программные документы	Глобальная стратегия общественного развития	Национальная градостроительная доктрина
	Межгосударственные программные документы	Государственные программы в области градостроительства	Региональные программы в области градостроительства	Местные программы в области градостроительства
Правовые документы	Международное право	Конституция страны
	Межгосударственные правовые документы	Законы, относящиеся к градостроительной деятельности
Нормативные документы	Межгосударственные градостроительные нормативные документы	Национальные градостроительные нормативные документы	Региональные градостроительные нормативные документы	Местные градостроительные нормативные документы
Проектные документы	Консолидированные схемы территориальной организации сопредельных стран	Национальный план	Региональный план	Генеральный план Детальный план

Для проведения эффективной градостроительной деятельности необходим документ, в котором излагаются основные положения градостроительной политики по всем градостроительным подсистемам, в нем должны быть сформулированы главные проблемы, подлежащие решению, целевые установки и качественные ориентиры развития поселений и территорий. Национальная градостроительная доктрина занимает промежуточное положение между межгосударственными программными документами, определяющими глобальную стратегию общественного развития, и национальными, региональными и местными программами в области градостроительства.
Документы, закрепляющие положения государственной градостроительной политики, являются обязательными в странах Европы. Например, в Германии это Директивы в области регионального планирования, в Польше — Концепция политики пространственной организации страны. Следует обратить внимание и на наличие такого документа, как Концепция пространственной организации Европы — “Европа 2000: директивы развития объединенных территорий. Коммюнике Комиссии европейского объединения” (1991 г.), определяющего согласованную политику европейских стран в области расселения, развития транспортных коммуникаций, оптимизации использования пространства.
Разработка национальной градостроительной доктрины ведется в России.
Национальная градостроительная доктрина должна отвечать следующим требованиям:
— включать четко сформулированные цели и приоритеты градостроительного развития;
— отражать причинно-следственные взаимосвязи между целями градостроительного развития и проблемами, требующими решения;
— обеспечивать согласованность целей градостроительного развития и социальных, экономических, экологических целей развития общества;
— обеспечивать приоритет общественных интересов над частными и корпоративными интересами;
— обеспечивать понятность и “прозрачность” действий и намерений властей, выполнение которых можно проверить;
— обеспечивать согласованность и преемственность действий всех ветвей власти и органов управления при реализации положений градостроительной доктрины.
Обеспечение согласованности и единой целевой направленности действий всех участников градостроительной деятельности
Основное назначение национальной градостроительной доктрины — сформировать целостную, четко выраженную градостроительную политику государства по пространственной организации территории страны, развитию систем расселения, городских и сельских поселений, управлению процессами урбанизации, миграции.
Градостроительная доктрина направлена на повышение эффективности государственного управления в области градостроительства за счет взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, профессиональных институтов и общественных объединений, средств массовой информации, граждан.
В настоящее время процессы в этой сфере происходят стихийно, отличаются нескоординированностью действий ее участников, отсутствием упорядоченной системы учета объектов недвижимости и регистрации прав на них, что сдерживает вовлечение земли и другой недвижимости в хозяйственный оборот и приводит к недополучению значительных объемов финансовых ресурсов в бюджеты различных уровней.
Землепользование, базирующееся на функциональном зонировании, правовом градостроительном регламенте, наличии обременений, ограничений при застройке, проводится через градостроительную документацию — генеральные планы городов и поселений, проекты планировки, застройки, межевания, а также правила землепользования и застройки.
Любые инвестиционные проекты строительства и реконструкции начинаются с оценки местоположения объектов, их технического состояния, разрешенных видов их использования, условий правового режима землепользования, правового градостроительного регламента, условий налогообложения земли и иной недвижимости. В свою очередь, налогообложение базируется на материалах градостроительных кадастров и технического учета объектов недвижимости и является важнейшим ресурсом развития налогооблагаемой базы.
Градостроительство включает все указанные направления, что и делает его одним из ключевых элементов инвестиционной политики и экономического развития страны. Необходимо обеспечение государственной поддержки реализации важнейших направлений градостроительной деятельности национального, межрегионального и регионального значения.

Переход от градостроительной к инвестиционно-градостроительной политике
Городской бюджет должен обеспечивать устойчивое функционирование и экономическое развитие города. Он должен быть бездефицитным и бездотационным. Это означает радикальное изменение налоговой системы и налогового законодательства. Система городского налогообложения должна стимулировать инвестиционную активность. Налоговая система должна побуждать городские власти заботиться о повышении ценности городской недвижимости, ее привлекательности, в том числе за счет улучшения качества городской среды.
Приоритетным направлением градостроительной политики должно стать создание градостроительными средствами условий для повышения инвестиционной активности и экономического роста. Не имея устойчивой экономической базы, невозможно обновление инженерно-технических систем, проведение реабилитации массовой жилой застройки 1960-1970-х гг., эффективное функционирование коммунально-эксплуатационных служб.
Необходимо создание программно-ресурсной основы координации усилий в области инвестиционно-градостроительной деятельности.
Настоятельно необходимо введение в практику градостроительного планирования методов инвестиционно-градостроительного проектирования в целях повышения привлекательности инвестиционного климата, привлечения инвестиций в конкретные градостроительные проекты.

Технологическое обновление градостроительной базы
Существующая инженерно-техническая инфраструктура сложилась, в основном, в 1960-1980-е гг. Ее отличает высокая энергоемкость инженерных систем, построенных по централизованному принципу, которая приводит к значительным эксплуатационным расходам.
Большой объем инженерных коммуникаций находится на грани физического износа, что приводит к значительным потерям ресурсов (по воде до 10–15%, по теплу до 20% и т. п.) и повышает себестоимость коммунальных услуг, включая инвестиции на замену и обновление коммуникаций.
Необходима модернизация и технологическое обновление существующей инженерно-технической инфраструктуры, снижение ее ресурсо- и энергоемкости, введение системы контроля и учета потребляемых ресурсов. Нуждается в технологическом обновлении существующий жилищный фонд, включая решение проблемы повышения теплозащиты зданий.
Требуется радикальная перестройка базы стройиндустрии и промышленности по производству строительных материалов в направлении отказа от ресурсоемких материалов и конструкций и переход на прогрессивные легкие, долговечные, экологичные материалы.

Переориентация управляющих воздействий
В условиях централизованной плановой экономики действовали как законы, так и административные методы градорегулирования — решения, постановления, указания, ведомственные инструкции, правила и другие документы, принимаемые органами управления, не имеющие правового статуса, но обязательные для исполнения подведомственными организационными структурами.
В условиях рыночной экономики, как свидетельствует мировой опыт, роль государственного регулирования в управлении процессами развития поселений и территорий не снижается. Для того, чтобы предотвратить нежелательные диспропорции в процессах развития, не допускать истощения природных ресурсов, необходимо вносить коррективы и ограничения путем законодательных, нормативных и других действий. При этом необходимо усиление правовых и экономических методов градорегулирования.
Правовые методы градорегулирования включают законодательно; установленные механизмы реализации градостроительной политики; регламентирование прав, обязанностей и ответственности органов управления всех уровней, субъектов градостроительной деятельности; правовое закрепление градостроительных стандартов и регламентов, порядка согласования и утверждения проектно-планировочной документации, а также санкций за нарушение законов.
В условиях рыночных отношений городское землепользование выступает в роли финансового механизма и является одним из основных источников дохода в местный и государственный бюджет.
Градостроительные регламенты и предписания по использованию территорий изменяют их экономическую ценность и тем самым регулируют процессы их освоения и интенсивности использования. Должны устанавливаться предписания, которые препятствуют чрезмерному росту региональных различий, увеличению расходов на инфраструктуру, деградации ландшафтов.
Экономические методы градорегулирования включают налогообложение земли, платежи за территориальные и природные ресурсы, за выбросы (сбросы).
Система налогообложения должна служить достижению четко обозначенных целей; поощрять эффективное использование ресурсов; содействовать получению значительных доходов; быть справедливой и доступной для общественного понимания; быть простой в эксплуатации, а уклонение от уплаты налогов должно быть невыгодным. Налогообложение должно находиться под контролем государства и корректироваться в зависимости от достигнутых результатов.

Г. А. ПОТАЕВ,заведующий кафедрой “Градостроительство” Белорусского национального технического университета, доктор архитектуры(Минск)
Окончание следует