Немецкий опыт разрешения проблем строительства законодательным путем

Материалы международной научно-практической конференции “Современные методы организации и новые информационные технологии в системах государственного строительного надзора”.
Исходным пунктом ведения грамотного строительства, от инвестиционных планов до конечной эксплуатации объекта строительства, во всех странах является строительное законодательство. И все же исключительная преданность закону именно немцев вошла в поговорку: в Германии, как нигде, строительное законодательство детально регулируется. Существует Строительный закон, единый для всей Германии. Однако веское значение придается строительным предписаниям каждой отдельной федеральной земли.

О том, как функционирует система строительного законодательства в Германии, рассказал Вольфганг Аренс, дипл. инж., представитель федерального Министерства экономического сотрудничества Германии, заведующий Бюро научно-технической информации и международного сотрудничества УП “Институт НИПТИС” в своем докладе “Немецкое строительное законодательство — основа проектирования и исполнения строительных работ”.
Строительные предписания отдельной федеральной земли могут быть даже выше, чем требования общего действующего строительного закона, но ни в коем случае они не могут быть ниже.
Кроме того, действуют еще следующие предписания:
— предписание о землепользовании,
— федеральный закон о защите природы,
— федеральный закон об эмиссии,
— закон о строительстве атомных электростанций (с его строительными правилами),
— DIN (для обеспечения качества) или европейские нормы,
— предписание по условиям выполнения всех видов строительных работ (VOB).
На примере Предписания о землепользовании можно показать, почему в Германии жилые районы, особенно районы частных застроек, выглядят совершенно иначе, нежели районы частной застройки в пригородах Минска и в других городах Республики Беларусь. Уже в плане использования площадей определено, что конкретно будет там строиться: жилые дома, здания смешанного назначения, производственные сооружения или объекты особого назначения.
Эти виды строительства еще раз конкретизированы в плане застройки. Для застройки земельных участков в Строительном предписании установлены предельные границы. Например, при площади земельного участка 1000 м 2 площадь жилого дома и других строений, находящихся па участке, не должна превышать 200 м 2. Жилая площадь на этажах не должна превышать 400 м 2.
В главе 1 Строительного закона закреплено право общего градостроительства с планированием строительства.
Для того чтобы регулировать развитие градостроительства в городах и на селе, необходимо подготовить и осуществлять руководство использования земельных участков для строительства и прочих целей посредством строительных планов.
1.План использования площадей (подготовительный строительный план).
2.План застройки (обязательный план ведения строительных работ).
В плане использования площадей представлена вся территория местности с видами землепользования:
— территории застройки с типами строений;
— районы застройки с количеством строений;
— строения общего пользования (школы, церкви, другие общественные здания);
— территории для транспортных сообщений, для пешеходов;
— территории для систем жизнеобеспечения: зеленые зоны, водохранилища, спортивные площадки.
С планом использования площадей необходимо в течение месяца ознакомить общественность, с тем чтобы при его дальнейшей проработке учесть пожелания граждан.
План застройки содержит обязательные положения градостроительного урегулирования, например:
— территория застройки с типами и количеством зданий;
— территории для транспортных, пешеходных дорог и для систем жизнеобеспечения;
— прокладка труб;
— зеленые зоны, водохранилища, спортивные площадки.
План застройки заключается городом или общиной в виде устава. Оба эти плана должны быть одобрены высшими органами управления.
В главе 2 Закона дается система обеспечения строительного планирования, включающая процедуры запрета изменений и отказа от строительных заказов; выдачи разрешений на раздел земельных участков и законодательное право первичной покупки земельных участков городами и общинами.
В главе 3 описывается регулирование использования земельных участков для строительства и прочих целей, где в отдельных главах разъясняется возможность застройки и компенсации.
В главе 4 рассматривается приведение в порядок смежных земельных участков путем определения более удобных для данных участков границ.
В главах 5-7 Строительного закона определены законодательные правила для возможности отчуждения земельного участка, компенсации и связанной с этим процедуры подготовки территории к застройке, а также меры по защите природы.
Второй раздел Строительного закона содержит особые права городов, где в отдельных главах отражены:
— меры санации в градостроительстве;
— меры по развитию градостроительства;
— положения по эксплуатации с требованиями градостроительства.
Санация жилых районов в ближайшие годы также станет основным вопросом в Республике Беларусь. Какой опыт Германии в вопросах санации может быть применен и в нашей республике? Например, далеко не праздным является вопрос: “Когда следует начинать санацию жилого района?”. Г-н Аренс высказал следующие рекомендации на этот счет:
“Если район в соответствии с имеющимися зданиями или использованием территорий для других целей уже не отвечает общим требованиям комфортного проживания или работы людей, то можно говорить о необходимости санации. Жилой район должен быть подвержен санации, если он в значительной степени не выполняет те задачи, которые возложены на него в соответствии с его положением и функциями. Это общие положения.
Критериями оценки неудовлетворительного состояния жилого района должны быть следующие вопросы:
1. Соответствие освещения, солнечного излучения и вентиляции квартир и рабочих мест требованиям настоящего времени и будущего.
2. Физическое состояние зданий, квартир и рабочих мест, гарантирующее безопасность их эксплуатации.
3. Возможность доступа ко всем земельным участкам.
4. Взаимное влияние нахождения рядом жилья и рабочих мест.
5. Использование свободных территорий.
6. Соответствие территории потребностям.
7. Возможности для транспортного сообщения и парковки”.
Требования, предъявляемые к лицам, ответственным за санацию, хорошо проработаны в немецком законодательстве. И выражают собой способ ограничить лоббирование интересов определенных групп на строительном рынке и отчасти избежать некомпетентности в решении вопросов санации.
Эти требования достаточно просты.
Лицо, ответственное за санацию, не может быть владельцем строительной фирмы или быть в зависимости от строительной фирмы.
Лицо, ответственное за санацию, по роду своей деятельности и своим экономическим возможностям должно быть в состоянии выполнить задачи санации.
Лицо, ответственное за санацию, должно ежегодно сдавать экзамен по роду своей деятельности.
Соблюдение всех указанных критериев контролируется органами стройнадзора.
Принципиальные задачи строительных органов в ФРГ заключаются в том, чтобы контролировать осуществление и соблюдение всех предписаний строительного и проектного права, а также консультировать всех, желающих заниматься строительством.
Строительное и проектное право содержит предписания, которые следует принимать во внимание при сооружении строительных объектов, а также при их эксплуатации, изменениях и сносе. Предписания строительного права определяют, где и как можно строить. При этом не допускается, чтобы из-за возводимого объекта были ущемлены интересы соседей или интересы всего общества.
Такие местные задачи делают невозможным централизованный контроль за размещением проектируемых объектов на местах как в ФРГ, так и в Европейском Союзе. Это означает, что соответствующие контролирующие органы созданы в отдельных федеральных землях (числом 16) для выполнения своих задач. Федеральное министерство транспорта, строительства и жилья вмешивается только в том случае, если земля хочет выйти за рамки предписаний или просто нарушает их. В соответствии с распределением компетенций в согласии с Конституцией, федеральные органы ответственны за соблюдение Строительного закона в области градостроительного проектирования.

* * *

Предваряя свой доклад “Структура и организация органов стройнадзора в ФРГ, их задачи при практическом осуществлении немецкого строительного права и директив ЕС”, г-н профессор Курт Баумбах отметил, что, несмотря на введение с 1 января общеевропейской валюты, общих надзорных органов в строительстве Европейский Союз не имеет. И, вероятнее всего, иметь не будет. Основой этого утверждения является общее мнение о том, что задачи строительства должны решаться в зависимости от местных условий.
Однако сегодня, если стоимость инвестиций в общественную застройку превышает 5 млн евро, в подрядных торгах могут принимать участие строительные организации любой европейской страны. В конкурсных документах, впоследствии составляющих договор между участниками строительства, в первой части описываются условия конкурса, во второй части — правовые отношения участников, в третьей — технические нормы по 57 направлениям строительства. Подрядчики всегда должны учитывать, как нормы различных стран соотносятся друг с другом. Участники могут договориться, нормы какого государства берутся за основу и какие учитываются дополнительно. Все технические нормы включаются в договор между участниками. Предполагается, что общеевропейские нормы будут выработаны примерно через 20–30 лет.
Сегодня строительные комиссии Евросоюза обращают главное внимание на совершенствование механизма конкурентоспособности: директивы градостроительного развития Европы провозглашают единые подходы к строительным материалам и технологиям, для облегчения свободного обмена между странами.
По мнению г-на Баумбаха, задача надзорных органов состоит в том, чтобы строительство как со стороны проектировщиков, так и со стороны подрядчиков было доступно и законно. Работа самих надзорных органов должна быть прозрачна, то есть граждане должны понимать, какие права и обязанности есть у органов стройнадзора.
Ответственность за соблюдение права надзорных органов при планировании строительства (ранее это было право строительной полиции) находится в ведении федеральных земель и осуществляется через местные органы строительного надзора. Именно в их компетенции находится ответ на вопрос: “Как можно строить?”. Понимая под этим надежность строительства, социальные и благотворительные задачи, конструкции строительных объектов и контроль соблюдения норм строительного проектирования.
Организация, задачи и полномочия, а также ответственность органов строительного надзора в отдельных федеральных землях отражены в Строительных предписаниях каждой конкретной земли.
Строительные предписания земель имеют трехступенчатое построение, которое имеет различия в зависимости от специфики земли. В Тюрингии, например, существует такая классификация органов стройнадзора:
1. Низший орган стройнадзора (ведомство земельной администрации и города окружного подчинения) отвечает за исполнение законодательного регулирования строительного права.
2. Главный орган стройнадзора (ведомство земельного управления) отвечает за контроль и координацию всей строительной деятельности в федеральной земле.
3. Высший орган стройнадзора (Министерство внутренних дел Тюрингии) отвечает за соблюдение законодательства в области строительства земли Тюрингия.
Общие европейские нормы в сфере технического нормирования, применения стройматериалов и т.д. постепенно заменят местные нормы (в Германии это нормы DIN). Однако право проектирования и определения мест строительства по-прежнему останутся в ведении федеральных земель.

* * *

Сложный строительный процесс связан с комплексом проблем окружающей среды. Многие процессы зависят друг от друга. Особенно сложным моментом является экономическая ситуация застройщиков и конечных потребителей строительной продукции. Пристальное внимание в строительстве Германии уделяется вопросам энергосбережения и экологии. Так, 27 июня 2001 года в немецкий Строительный закон были внесены значительные изменения — внесена директива о контроле за тем, не наносится ли ущерб окружающей среде.
Клаус Дайнигер, дипломированный инженер и директор строительной фирмы из Веймара, предлагает при решении проблемы защиты окружающей среды придерживаться трех принципов: “избегать”, “уменьшать”, “утилизировать”.
1. “Избегать”. Самый простой и дешевый способ защитить окружающую среду — это избегать возникновения проблемы, применяя экологически чистые материалы при строительстве (например, материал для герметизации стыков, не содержащий асбеста, или средство для защиты древесины, не содержащее пентахлорфенол) и избегая появления отбросов
2. “Уменьшать”. Энергия и вода — это ограниченные, но необходимые ресурсы. От них нельзя отказаться, но можно значительно уменьшить их потребление. Например, посредством эффективной отопительной техники, улучшенной теплоизоляции, оборудования, позволяющего снизить расход воды и т.д.
3. “Утилизировать”. Еще в процессе проектирования и производства необходимо учитывать утилизацию бывших в употреблении деталей и материалов. Например, предусмотреть возможность рентабельного использования старых пластиковых окон, возможность вторичного использования конструкций демонтированных панельных зданий, многослойных строительных конструкций.

* * *

Профессор Эберхард Кюнцель, заместитель директора Института техники и технологии индустриального домостроения (Веймар), в своем докладе описал ситуацию в ФРГ в области энергетики и прокомментировал новое Предписание об энергосбережении, получившее силу закона 1 февраля 2002 года.
Как сказал г-н профессор, в Германии поняли, каким путем можно сэкономить энергию, а именно, за счет качественного изменения систем отопления и развития альтернативных нефти, газу и углю источников энергии в совокупности с модернизацией конструкции здания. Это означает, что процесс использования вторичной энергии (а по немецкой статистике, половину энергии используют домашние хозяйства, 49% которой уходит на отопление) рассматривается в комплексе. Проектировщики в Германии несут личную ответственность за свои ошибки. Поэтому, чтобы здание отвечало требованиям Предписания об энергосбережении, они обязаны проводить испытание его теплозащитных и энергоэффективных свойств. Результат проектных испытаний — энергопаспорт каждого здания. Центральная роль отводится герметизации в сочетании с кондиционированием.
Оценочные параметры Предписания об энергосбережении — это годовая потребность в первичной энергии, а также трансмиссионные потери тепла относительно теплопередающей площади ограждающей конструкции.
Стимулирование рационального, не наносящего ущерб окружающей среде потребления энергии, особенно на основе рекуперации энергии — самая важная часть нового Предписания.
Предметами стимулирования, как предполагается, будут:
1. Новое строительство и реактивация гидроэлектростанций для получения энергии, а также расширение и модернизация гидроэлектростанций для увеличения получения энергии.
2. Сооружение фотогальванических систем как источника для получения солнечной энергии.
3. Сооружение солнечно-термических систем для бытового подогрева воды, отопления помещений и получения тепла для конкретных производственных процессов.
4. Сооружение ветряных электростанций для получения энергии в соответствующей для этого местности
5. Сооружение систем использования биомассы.
6. Сооружение небольших электростанций на принципе рекуперации энергии.
7. Осуществление пилотных* энергетических проектов по таким направлениям, как: использование энергии воды; использование солнечной энергии; использование энергии ветра; использование геотермии; использование биомассы, биогаза, газа от утилизации, метана, а также рациональное использование энергии/энергосбережение.
8. Сооружение фотогальванических систем для получения солнечной энергии в учебных заведениях в связи с федеральной программой “Солнце в школе'.
Пока вопрос государственного исполнения Предписания об энергосбережении еще остается открытым. Решить этот вопрос — дело земель. Оказывается, что еще нет единого решения для всех земель. Предписание об энергосбережении создает значительно более широкое поле деятельности для архитекторов в области проектирования энергии. Этот шанс уже поняли многие бюро и заняли эту нишу на рынке.
Благодаря Предписанию об энергосбережении определены пути развития, чтобы за счет интегрального проектирования ограждающих конструкций зданий и технического обеспечения достичь оптимизации инвестиционных и эксплуатационных затрат. Благодаря использованию " первичной энергии" как оценочной величины расширяется свобода проектирования, особенно при использовании рекуперации энергии.
В результате широкого применения Предписания об энергосбережении ожидается значительный скачок вперед в использовании солнечного тепла и биомассы.

* Пилотные проекты — это такие проекты, которые впервые применяют новую технику. При осуществлении пилотных проектов происходит испытание и оптимизация вновь разработанной техники или технологий и подготавливается коммерческая база).

По материалам конференции подготовила Светлана ГЛАЗКОВА