Современные методы осуществления государственного строительного надзора. Проблемы и пути их решения

Человечество вступает в новый период своего существования, аналогов которому не было в истории.

Взаимное влияние стран и народов сегодня достигло уровня, при котором требуется выработка единых правил дальнейшего сосуществования и формирование полноценной общей среды обитания.

Прогнозируемый рост народонаселения неизбежно стимулирует интенсификацию строительного производства, развитие строительных технологий, сокращение сроков и стоимости проектирования и строительства.

Строительство выходит на одно из первых мест по степени воздействия на среду обитания. Особого внимания требует процесс становления строительной отрасли в странах с переходной экономикой, проходящих трудный период создания законодательной и нормативной базы.

Как показывает практика, сохранять правопорядок в отрасли в этих условиях удается только за счет поднятия дисциплины и активной деятельности всех участников инвестиционного процесса, надзорных органов в строительстве. Говоря о качестве строительной продукции, мы не должны забывать, что эта проблема относится к числу важнейших экономических, социальных и экологических вопросов. Это очевидно, поскольку продукция строительной отрасли формирует среду обитания, в которой мы живем, трудимся и отдыхаем и в которую инвестируются самые значительные материальные ресурсы общества. Не случайно о стране в первую очередь судят по уровню качества жилых и общественных зданий, промышленных предприятий, состоянию инфраструктуры.

В прошлом году органы Госстройнадзора независимой Республики Беларусь отметили 10-летие со дня организации.

Этот этап работы органов Госстройнадзора характеризуется как период их структурной перестройки, становления как независимого государственного надзорного органа в строительстве, получения реальных результатов работы и совершенствования их деятельности.

Вся система правового порядка в строительстве, надзор за которой возложен на наши органы, направлена на заинтересованность субъектов хозяйствования в формировании готовой строительной продукции, соответствующей всем требованиям проектной и нормативно-технической документации, защиту интересов потребителей готовой продукции. Государственный строительный надзор республики - это систематическое наблюдение и проверка органами надзора состояния объектов и оформленных по ним документов с целью удостоверения, что установленные требования выполняются, а также принятие необходимых мер по предотвращению отклонений.

Единую структуру органов стройнадзора в настоящее время составляют: 1. Комитет государственного строительного надзора (в настоящее время в соответствии с указом Президента это Департамент), который возглавляется директором Департамента - главным государственным строительным инспектором Республики Беларусь. 2. Специализированная инспекция, возглавляемая начальником, заместителем главного государственного строительного инспектора. В ведении специализированной инспекции - надзор за объектами линейного характера, автомобильными и железными дорогами, электросетями, индустриальными газопроводами, а также объектами особой государственной значимости. 3. Инспекции Департамента по областям и городу Минску, возглавляемые начальниками инспекций - инспекторами по областям и городу Минску.

Целью Госстройнадзора является обеспечение надежности и безопасности объектов строительства, соблюдение установленного порядка строительства, государственной защиты интересов и прав людей.

Под безопасностью мы понимаем состояние объекта, при котором риск вреда людям или ущерба ограничен допустимым уровнем.

Под эксплуатационной надежностью мы понимаем способность объекта выполнять требуемые функции в заданных условиях в течение предусмотренного периода времени, включая безотказность, ремонтопригодность, обеспеченность техническим обслуживанием.

Реализация возложенных на нас функций включает в себя:

- выдача заказчику (застройщику) разрешения на право производства работ, после предоставления им необходимых документов, удостоверяющих наличие проектно-сметной документации, лицензированного подрядчика, технического надзора, решение всех земельных вопросов, экспертизы ПСД, разрешение органов власти и ряд других документов;

- периодическая проверка требований к проектно-сметной и нормативно-технической документации;

- оценка результатов проверки и принятие мер по выявленным нарушениям;

- осуществление контроля над авторским и техническим надзором, производственным контролем качества подрядчика;

- подготовка заключения о соответствии законченного строительством объекта требованиям ПСД и нормативно-технической документации, готовности его к приемке в эксплуатацию;

- осуществление контроля над соблюдением порядка приемки объекта в эксплуатацию.

Создание органов Госстройнадзора явилось одной из мер по стабилизации положения дел в части обеспечения безопасности и эксплуатационной надежности зданий и сооружений в строительстве республики.

Принятие правовых и нормативных документов в Республике Беларусь позволило создать систему органов Госстройнадзора, способную выполнять возложенные на нее задачи.

Работа инспекций Госстройнадзора стала более мобильной, повысилась их управляемость и значительно возросла эффективность работы.

Положительный результат дало и введение статуса государственного строительного инспектора с определением его конкретных полномочий и ответственности. Упорядочение структуры органов Госстройнадзора в Республике Беларусь позволило усилить инспекции высококвалифицированными кадрами и выработать кадровую политику, направленную на постоянное повышение квалификации сотрудников Госстройнадзора.

Последние два года абсолютное большинство работников Госстройнадзора повысили свою квалификацию и получили соответствующие удостоверения на право выполнения функций государственного строительного инспектора. Руководители наших инспекций прошли также переподготовку за границей. В настоящее время у нас работает более 250 квалифицированных инспекторов.

Особо необходимо остановиться на такой важной для Республики Беларусь проблеме, как состояние объектов строительства.

Анализ данных об авариях зданий и сооружений на территории бывшего СССР показывает, что ежегодно эксплуатация 500-600 объектов частично или полностью прекращается из-за их предаварийного состояния. Общее количество аварий на территории стран СНГ, связанных с обрушением конструкций, за последние 20 лет не уменьшается.

На основании публикуемых в печати данных можно говорить, что Беларусь входит в число тех немногих стран СНГ, где общее количество аварий практически не возрастает. Их количество колеблется от 3 до 5 случаев в год. Хотя надо иметь ввиду, что эти данные носят элемент условности, так как процент официально регистрируемых аварий в разных странах также различен и меняется во времени.

Как показывает анализ причин аварий в Республике Беларусь, в основном это следствия нарушений, допущенных в процессе эксплуатации зданий и сооружений.

Что касается строящихся объектов, то в 2001 г. фактов аварий и предаварийных ситуаций на поднадзорных объектах органами Госстройнадзора не зарегистрировано.

В последние два-три года нами регистрировалось ежегодно 10-13 тысяч объектов республики. Более 5 000 объектов различного назначения сдавалось в эксплуатацию. На поднадзорных объектах было проведено около 20 000 проверок.

За 1999 год работниками органов Госстройнадзора в процессе осуществления надзорных функций на подконтрольных объектах было выявлено около 53 400 дефектов различной степени значимости, в том числе 30 500 из них значительных, а около 1440 критических (т.е. тех, которые могли привести к аварийным ситуациям на объектах). В 2000 году работниками органов Госстройнадзора в процессе осуществления надзорных функций на подконтрольных объектах было выявлено около 50000 дефектов различной степени значимости, в том числе 20 000 из них значительных, а около 800 критических. А за 2001 год работниками органов Госстройнадзора в процессе осуществления надзорных функций на подконтрольных объектах было выявлено около 42 400 дефектов различной степени значимости, в том числе 17 700 из них значительных, а около 580 критических.

Таким образом, можно в определенной степени констатировать, что в соответствии с имеющимися отчетными данными на подконтрольных объектах строительства наметилась тенденция к снижению не только аварийности, но и к снижению на них дефектности и соответственно к улучшению качества строительно-монтажных работ.

Большое внимание органы Госстройнадзора уделяют профилактике правонарушений в строительстве.

В процессе формирования видов ответственности за правонарушения в строительстве нами анализировался опыт стран ближнего и дальнего зарубежья.

В Республике Беларусь нормативными и законодательными документами предусмотрены применения как административных, так и экономических санкций.

Анализ применения органами Госстройнадзора санкций в 2001 году показывает, что наиболее часто применяемыми административными санкциями к должностным лицам явились:

- нарушение обязательных требований проекта или нормативной документации в выполненных строительно-монтажных работах - 35%;

- самовольное строительство - 20%;

- невыполнение предписаний органов Госстройнадзора - 17%;

- нарушение порядка приемки в эксплуатацию объектов строительства - 10% .

Наиболее часто применяемые экономические санкции к субъектам предпринимательской деятельности:

- сдача-приемка работ, выполненных с нарушением проекта, строительных норм и правил - 47%;

- нарушение обязательных требований нормативной документации - 31%.

Госстройнадзор в своих действиях исходит из того, что штрафные санкции не являются средством, которое в полной мере позволяет обеспечить требуемое качество строительной продукции.

Гораздо более эффективна практика предупреждения правонарушений. С другой стороны, неотвратимость наказания предполагает более строгую дисциплину со стороны как подрядной организации, так и заказчика.

Применение штрафных санкций в значительной степени предполагает большую ответственность заказчика, либо его служб, выполняющих функции технического надзора.

При этом очень важно тесное взаимодействие заказчика с органами Госстройнадзора, которое должно способствовать не сокрытию правонарушений, а их своевременному предупреждению и исправлению.

Вся система организационно-правового порядка в строительстве, надзор за которой возложен на органы Госстройнадзора, направлена на экономическую заинтересованность субъектов хозяйствования в формировании готовой строительной продукции, соответствующей всем требованиям проектной и нормативно-технической документации.

Необходимо отметить, что вопросы квалификации специалистов в области строительства постоянно находятся в поле зрения государственного строительного надзора, так как от квалификации участников строительного процесса в первую очередь зависит безопасность и качество конечной строительной продукции. По инициативе Госстройнадзора разработаны и утверждены "Положение о порядке проведения профессиональной аттестации специалистов, осуществляющих государственный строительный и технический надзор в строительстве" и "Положение о профессиональной аттестации мастеров и прорабов в строительстве".

Приказом Минстройархитектуры от 4.12.2000г. № 554 головной организацией по повышению квалификации руководителей и специалистов в строительстве определен Межотраслевой институт повышения квалификации и переподготовки кадров, созданный на базе факультета повышения квалификации при БГПА. Комитетом Госстройнадзора совместно с институтом разработаны и утверждены программы повышения квалификации работников Госстройнадзора, технического надзора, мастеров и прорабов. И начиная с 1998 года уже прошли обучение и получили соответствующие удостоверения более пяти тысяч специалистов, осуществляющих надзор в строительстве. Начато повышение квалификации мастеров и прорабов во всех областях республики.

Учитывая положительные результаты повышения квалификации, Госстройнадзором совместно с Госстандартом проводится работа по введению в Республике Беларусь сертификации персонала в области строительства.

Актуальность проблемы введения сертификации персонала в области строительства подтверждается международной практикой. Назначение процедуры сертификации - дальнейшее совершенствование производственных отношений в строительной отрасли, базирующееся на повышении персональной ответственности конкретных специалистов за безопасность и качество строительной продукции. Координация вопросов повышения квалификации и сертификации специалистов в области строительства возложена Минстройархитектуры на Госстройнадзор.

Введение лицензирования видов деятельности в строительстве сыграло важную роль в период становления новых производственных отношений, вызвавших резкое увеличение числа организаций, не имеющих достаточного количества квалифицированных специалистов, что не могло не сказаться на качестве строительной продукции.

Однако процедура лицензирования не содержит механизма объективной оценки профессионального уровня конкретных специалистов и малоэффективна в ограничении доступа неквалифицированных работников на строительный рынок.

В международной практике для этих целей, наряду с лицензированием предприятий, широко применяется процедура персонального лицензирования или сертификация персонала, основной целью которой является идентификация компетентности специалистов и оценка соответствия их профессионального уровня критериям, установленным для данной категории работников.

В настоящее время нами разработаны и частично согласованы соответствующими государственными органами нормативные документы, касающиеся сертификации персонала в области строительства.

В связи с существующей тенденцией сокращения лицензируемых видов деятельности, сертификация персонала должна стать одним из главных способов защиты прав потребителей готовой строительной продукции.

Учитывая определяющую роль служб заказчика в повышении качества строительной продукции, его возросшие роль и ответственность, Госстройнадзор уделяет большое внимание созданию нормативно-правовой базы по обеспечению их деятельности в новых экономических условиях. Принципиальной позицией Госстройнадзора в этом вопросе является то, что заказчик должен иметь достаточную профессиональную подготовку и быть заинтересованным в достижении высокого качества строительства. Учитывая, что значительная часть инвесторов (потенциальных заказчиков) не являются профессиональными строителями, Госстройнадзором формируются условия, при которых на роль заказчика и технического надзора допускались бы только профессионально подготовленные специалисты-строители. В этих целях Госстройнадзор активно способствует созданию рынка инженерно-консультационных услуг, появлению института управляющих инвестиционным проектом, инжиниринговых организаций, независимых специалистов технического надзора. По инициативе Госстройнадзора, в развитие уже действующих "Положения о заказчике (застройщике) в строительстве" и СНБ 1.03.01-99 "Технический надзор в строительстве. Основные положения", разработано "Положение об Инженере (Инженерной организации)" и заканчивается разработка "Положения об Управляющем (Управляющей организации) инвестиционным проектом в строительстве", которые в ближайшее время будут введены в действие.

В Республике Беларусь зарегистрировано общественное объединение "Белорусская ассоциация инженеров-консультантов" (ОО БелАИК), которое является самоуправляемым объединением граждан, на профессиональной основе занимающихся инженерной практикой, деятельность которого направлена на развитие инжиниринга в Республике Беларусь, обобщение, анализ и распространение зарубежного и национального опыта в области инженерно-консультационной деятельности.

Минстройархитектуры Республики Беларусь заключило Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии с ОО "БелАИК" в целях совершенствования условий функционирования строительного комплекса страны на основе внедрения и развития инжиниринга и системы инжиниринговых услуг для инвесторов (заказчиков).

Основным принципом работы таких организаций должно быть упреждение появления некачественной продукции, а не ее исправление по уже свершившемуся факту.

Использование потенциала независимого технического надзора позволяет поднять на качественно новый уровень надзор за производством строительных работ. На сегодня это наиболее эффективный метод повышения качества выполняемых работ и долговечности возводимых объектов строительства, а в итоге - повышения эффективности использования инвестиций.

Анализ качественных параметров строительной продукции на территории Республики Беларусь показывает необходимость разработки концепции совершенствования надзорных органов в строительстве. В рамках концепции должна найти отражение система инжиниринговых услуг для инвестора (заказчика), включая услуги инженера (инженерной организации) на стадии реализации договора строительного подряда. Приоритет в осуществлении инвестиционного проекта в строительстве должен быть отдан профессиональному заказчику. С реализацией данной концепции его роль и ответственность значительно возрастут.

Концепция сводится к следующему.

В первую очередь - существенное повышение роли и ответственности заказчика за сроки, качество и стоимость возводимых объектов. Для этого считаем целесообразным, распространять практику деятельности инжиниринговых фирм. Создание и деятельность таких фирм позволит сосредоточить в них наиболее квалифицированные кадры для оперативного разрешения возникающих проблем и выполнения возложенных на них функций, в том числе технического надзора. Эти требования предусмотрены международной методологией FIDIC.

Нуждается в совершенствовании порядок организации и проведения подрядных торгов, основной задачей которых является выбор подрядчика и получение наиболее выгодных условий строительства объекта. В торгах должны участвовать также и инжиниринговые фирмы, занимающиеся организацией строительства.

Необходимо ужесточение требований к авторскому надзору. Условия, в которых он зароился и действовал, давно изменились. Но он продолжает существовать в тех организационно-правовых формах, что и ранее.

Функции строительного надзора не должны заканчиваться на стадии сдачи объекта в эксплуатацию. Он должен осуществляться и в период гарантийной эксплуатации, а по его завершении в обязательном порядке принимать участие в предоставлении актов обследования объектов с участием заказчика и генподрядчика.

Важнейшим направлением деятельности Госстройнадзора является также участие в разработке проектов законодательных актов. Госстройнадзором планируется участие совместно с Минстройархитектуры в разработке проекта Закона Республики Беларусь "Об основах строительной деятельности" (рабочее название).

Разработка и принятие единого отраслевого законодательного акта станет важной вехой в развитии национального белорусского законодательства в строительстве. Его значение определяется не только тем, что в республике будет проведена работа по кодификации строительного законодательства, но и синтезированием отечественного и зарубежного опыта правового регулирования строительной деятельности.

От вступления в силу закона ожидается:

- обеспечение предпосылок для активной инвестиционной деятельности в строительстве;

- устранение существующих нормативных, управленческих и иных помех перед инвестиционными инициативами при обеспечении защиты прав собственников и интересов общества;

- правовое обеспечение условий для безопасной работы и проживания, защиты здоровья и жизни людей, окружающей среды при эксплуатации возведенных объектов;

- упорядочение правового регулирования деятельности государственного, технического, авторского надзора и контроля в инвестиционном процессе;

- обеспечение более высокой стабильности строительного законодательства;

- повышение эффективности в борьбе с самовольным строительством;

- обеспечение правовыми средствами качества выполняемых строительно-монтажных работ.

В целом указанные результаты функционирования Закона окажут положительное воздействие на развитие рыночных отношений в республике и стабилизацию ситуации в строительной отрасли.

В соответствии с научно-технической программой Министерства архитектуры и строительства институтом НИПТИС разрабатывается и внедряется единая компьютерная система Госстройнадзора.

Комитет Государственного строительного надзора развивает отношения на международном уровне, в первую очередь со странами СНГ. В этой связи хочу выразить благодарность лицензионным органам Российской федерации и Украины за взаимное признание лицензий, за поддержку наших строительных организаций, работающих на строительных рынках этих стран.

На заседании Межправительственного Совета по сотрудничеству в строительной деятельности стран СНГ обсуждалось подготовленное Госстройнадзором Республики Беларусь сообщение "Адаптация и гармонизация законодательства стран СНГ в области лицензирования и совершенствования работы надзорных органов в целях создания единого рынка строительных услуг".

Госстройнадзором рассмотрен и согласован разработанный Межправительственным Советом по сотрудничеству в строительной деятельности стран СНГ проект соглашения о взаимном признании квалификационных сертификатов специалистов на осуществление строительной деятельности, выдаваемых уполномоченными органами государств - участников СНГ.

С целью совершенствования организационно-правового механизма государственного строительного надзора в строительстве и взаимодействии между странами СНГ в данном направлении Минстройархитектуры рассмотрены на Межправительственном Совете по сотрудничеству в строительной деятельности стран СНГ вопросы разработки единых нормативных документов по классификации видов строительной деятельности, подлежащих лицензированию, выработке единых требований к строительным организациям при выдаче лицензий и единого порядка контроля соблюдения обязательных условий лицензирования.

Для создания единого рынка строительных услуг государств необходимо дальнейшее сближение и унификация законодательств, что предполагает, в том числе и совершенствование организационной работы надзорных органов в строительстве, для чего необходимы:

1. Разработка единой модели функционирования надзорных органов стран в строительстве, основанной на передовом опыте стран Западной Европы, с учетом уже достигнутых положительных результатов в этом вопросе в странах ближнего зарубежья, учитывающих местную специфику.

2. Выработка единых принципов и подходов к осуществлению строительного надзора за объектами строительства.

3. Разработка рекомендаций по внедрению единых требований к правилам осуществления строительства, квалификации строительных предприятий и специалистов.

4. Введение в практику взаимный обмен информацией, в том числе об авариях в строительстве, ставших возможными из-за несовершенства нормативно-технической документации.

5. Проведение ежегодных совещаний надзорных органов по проблемам повышения качества строительства и долговечности объектов.


Строительство и недвижимость. Статья была опубликована в номере 07 за 2002 год в рубрике надзор

©1995-2022 Строительство и недвижимость