Швеция: классический опыт управления земельными ресурсами

Группа белорусских специалистов в области землеустройства и земельного кадастра побывала на стажировке в Швеции. Результаты изучения законодательной базы и организации работ в этой области обобщены в книге "Управление земельными ресурсами: опыт Швеции" (Мн.: Минсктиппроект, 1999).

Национальная земельная служба Швеции

Опыт регулирования земельных отношений в Швеции начался с создания кадастровых карт в 1628 г., оценки земель и топографического картографирования. С того времени было проведено три крупные земельные реформы, и вся собранная за это время информация послужила основой при создании современной системы управления земельными ресурсами.

Ведущим государственным учреждением отрасли стала Национальная земельная служба Швеции (NLS). В результате процесса децентрализации государственных учреждений 70-х гг. главный офис NLS расположился на Балтийском побережье, в 170 км на север от Стокгольма, в г. Евле.

Работы, выполняемые NLS, практически те же, которыми в Беларуси занимается Государственный комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии, подведомственные предприятия и землеустроительные службы местных исполнительных органов. Но есть и различия в стуктурах служб и в организации работ.

Направления деятельности NLS: разработка и реализация земельной политики; разработка и совершенствование земельного законодательства; планирование и использование земель; кадастровые съемки; формирование земельных участков и других объектов недвижимости; регистрация прав на землю и другую недвижимость; оценка и налогообложение земель; инвентаризация земель, лесов и других природных ресурсов; создание и эксплуатация земельно-информационных и геоинформационных систем; проведение геодезических и картографических работ общегосударственного значения.

В системе NLS работают подразделения национального и местного уровней - областей (ленов) и административных районов и городов (коммун), частные предприятия и частные предприниматели. NLS занимается и управлением (подчинение по вертикали), и производством работ. В Беларуси управленческие и производственные функции разделены между Госкомземом и подведомственными организациями, которые подчиняются ему только методически. До 1 января 1999 г. NLS входила в Министерство внутренних дел, сейчас она находится в составе Министерства охраны окружающей среды.

В структуру NLS входят: правление (у нас - коллегия), генеральный директор, служба внутреннего аудита, служба генеральной поддержки. В ее составе - отделы информационных технологий, общего планирования и законодательства, финансирования, кадров, маркетинга и информации, административный отдел, отдел международных связей. Три подразделения занимаются производственной деятельностью: кадастровая служба, географической и земельной информации, измерений.

Кадастровая служба имеет отделения по всей территории страны и каждое из них выполняет функции по формированию недвижимости.

Например, в отделении в г. Евле (одно из 21) служат 30 специалистов (800 формирований недвижимости в год, доход 16 млн крон). В 39 из 288 муниципалитетов Швеции коммуна нанимает хозрасчетные кадастровые службы.

Функционирует единая компьютерная сеть с центральными серверами в главном офисе. Процесс формирования и регистрации недвижимости полностью компьютеризирован. Информация "снизу" поступает в отдел географической и земельной информации, основной задачей которого являются ведение Карты Регистра (кадастровой карты) и актуализация баз данных о земле.

Годовой бюджет NLS - 1,4 - 1,5 млн крон, причем 1/3 за счет госбюджета, 2/3 за счет заказчиков.

Земельные информационные системы базируются на методах дистанционного зондирования, материалах аэрофотосъемки и банках земельной информации: географические информационные системы используются для анализа основной информации при формировании земельных участков, планировании использования земель, оценке земель, планировании развития городов, охране окружающей среды, управлении сельским и лесным хозяйством, в коммунальном хозяйстве.

Потребности общества в такого рода информации постоянно растут, поэтому большое внимание уделяется новейшим методам: цифровой картографии, высокоточному позиционированию. Эти методы основаны на спутниковых технологиях получения и актуализации пространственных географических данных и атрибутивной информации. Завершением национального кадастрового компьютеризованного проекта стало создание общенациональной регистрационной системы Land Data Bank, которая содержит полную информацию обо всех объектах недвижимости Швеции. Основные пользователи - органы власти и суды всех уровней, агентства недвижимости, банки, другие организации и граждане.

Земельное законодательство

Земельное право Швеции имеет давние традиции. Первый закон о земле здесь появился в XIII в., а общегосударственный земельный кадастр ведется с XVI в. Современные нормы, регулирующие земельные отношения, представляют собой отдельную отрасль законодательства. Форма собственности и месторасположение единицы недвижимости не являются существенными факторами для правового режима недвижимости.

Действующий Земельный кодекс, основной кодифицированный правовой акт, принят Риксдагом в 1971 г. Он закрепляет важнейшие элементы института права частной собственности на землю, купли-продажи недвижимого имущества, его залога, регистрации земельных прав и другие.

Три группы законов развивают основные положения кодекса. Это законодательство о земельно-правовых институтах и способах защиты прав субъектов земельных отношений. Далее, законодательство о порядке ведения государственного земельного кадастра. И, наконец, группа законов, которые не являются земельно-правовыми актами, но содержат отдельные положения, касающиеся земельных отношений.

Структура законодательства и сами законы существенно отличаются от белорусских.

Планирование землепользования

В его основе лежат принципиальные положения, закрепленные в законодательных актах: сложившееся землепользование защищено законом. Исключения тоже оговорены в законе; ограничения в использовании недвижимости возможны только в случаях настоятельных общественных потребностей. Затраты собственника компенсируются; изменения сложившегося землепользования производятся на основе разрешения. Затраты возмещаются; в каждом планировочном решении должен быть баланс общественных и частных интересов.

Участники планировочного процесса: владелец недвижимости, коммуна (местный орган власти, который выбирает план и выдает разрешение на строительство), окружной административный Совет (консультации, апелляции), органы управления лесами, сельским хозяйством, культурным наследием, путями сообщения (консультации), Национальный совет жилого фонда, строительства и планирования (направления развития, правила, стандарты; правительство (апелляции).

Владелец недвижимости обладает всеми правами на нее в пределах текущего, т.е. зафиксированного на определенный момент, использования земли и строений. Практически для любого изменения использования недвижимости потребуется разрешение. Это, как правило, строительство новых зданий, за исключением некоторых на сельскохозяйственных и лесных территориях; реконструкция; снос. Требования особенно строги к реконструкции зданий, имеющих историческую ценность.

На получение разрешения влияют многие факторы: характер расселения и территориального распределения недвижимости, развитие инфраструктуры.

Выдача разрешений на строительство производится только на основании планов землепользования.

Работы по территориальному планированию ведутся в Швеции с конца XIX в., первый закон принят в 1919 г. В основу системы планирования положены условия необходимости защиты национальных ресурсов и общие требования к строительству, регулируемые законодательством.

В Экологическом кодексе под защитой национальных ресурсов подразумевается рациональное использование земель и вод, охрана территорий, на которых вообще не предусматривается какое-либо развитие (участки побережья, горные территории), сохранение приоритетов в целевом использовании земель и вод. Эти приоритеты таковы: лесоразведение, сельское хозяйство, рыболовство, выпас оленей; экология, охрана природных объектов, культурного наследия; добыча ископаемых, промышленное производство и производство энергии, коммуникации, национальная оборона. Проекты, связанные со строительством крупномасштабных производств, морскими акваториями, сооружением автострад, аэропортов, могут быть разрешены специальным решением правительства. "Закон о планировании и строительстве" формулирует основные условия развития территорий: рациональное целевое назначение земель, эффективное использование земель и вод, хорошие условия жизни, работы, транспорта, досуга населения. Основные требования к строениям - приспособленность к окружающей среде, учет технических стандартов, защита культурного наследия.

Планы землепользования могут быть юридически обязывающими и рекомендательными. Первый вариант предполагает, что соответствующее строительство обязательно должно быть разрешено. Сам факт разработки плана повышает стоимость земли, что дает коммунальным властям возможность создания новой стоимости земли. Окончательное разрешение на строительство выдается на основании детального плана, если не принимается иное решение. Работы по территориальному планированию финансируются из налоговых поступлений и за счет оплаты услуг специальных служб.

Как и вопросы законодательства, Кадастр и регистрацию прав на недвижимость в Швеции сложно сравнить с белорусской практикой, поскольку последняя находится в процессе становления. В Швеции правовое регулирование вопросов Кадастра и регистрации прав на недвижимость развито чрезвычайно. Это целый ряд законов, среди них такие, как "О формировании недвижимого имущества", "О совместных сооружениях", "Об управлении совместной собственностью", "О регистре прав на недвижимость", "О регистре единиц жилья" и многие другие. Все они - законы прямого действия, не требующие подготовки дополнительных документов.

Права на недвижимость классифицируются таким образом: право собственности, право залога, сервитут, право имущественного займа, право аренды, право на электроснабжение. Регистрация прав обязательна, но в отличие от Беларуси правовые последствия сделки вытекают из договора, а не из его регистрации.

Регистр недвижимости состоит из нескольких: главный регистр, регистр координат, регистр планов... Последний имеет аналог в Беларуси и содержит сведения градостроительного характера - Государственный градостроительный кадастр.

В Швеции регистр недвижимости представляет собой базу данных о сформированных единицах недвижимости. Порядок записи и правовые последствия, естественно, подробнейшим образом регламентируются законом. В Беларуси аналога регистра недвижимости пока нет, но уже есть его прототипы: базы данных реестра земельных участков Государственного земельного кадастра и базы данных органов регистрации и технической инвентаризации.

Опыт страны, прошедшей длительный путь развития правовой основы, технологий сбора, оценки, применения информации о недвижимости, планирования землепользования очень важен для Беларуси. Швеция имеет совершенную кадастровую систему, и ее изучение помогло специалистам Беларуси в подготовке земельной реформы, создании законодательной базы, определении дальнейших направлений работы землеустоительной и геодезической области.

Любовь ГАВРИЛЮК