О возможностях одной западной страны на севере и юге

Общественное объединение "Земельная реформа" и Госкомзем РБ совместно с организацией "Swedesurvey AB" (Швеция) провели в Минске 26 и 27 ноября международную конференцию "Законодательство о земельном кадастре и регистрации прав на недвижимость".Обсуждались такие темы, как законодательство РБ о кадастре и регистрации прав, опыт формирования кадастрового и регистрационного законодательства в странах Восточной Европы, а также применение кадастрового и регистрационного законодательства. Сегодня мы предлагаем вниманию читателей сообщение генерального директора Национального кадастрового агентства РБ, к. т. н. С.А.Шаврова. Тема сообщения вынесена в заголовок материала.

Зачем экономике нужен земельный кадастр?

Труд, капитал и земля - суть экономики каждого государства. Эффективное управление земельными ресурсами - одно из условий процветания экономики.

В административной и рыночной экономике государства используют различные принципы управления земельным ресурсом.

В административной экономике есть один собственник S земельного ресурса (государство) и соответственно одна система управления принадлежащим ему ресурсом О. Как любая система управления, система управления земельным ресурсом имеет передаточную функцию W(P). Передаточная функция W(P) преобразует входные сигналы (информацию) о земле I в управляющие воздействия (решения) D. Решения D позволяют использовать земельный ресурс с эффективностью Е. Государство, как и любой собственник, повышает эффективность использования своего земельного ресурса. Качество управления оно стремится улучшить, либо собрав больше информации о земле I, либо изменив административным образом W(P). В такой экономике кадастр обеспечивает только сбор информации I. В административной экономике значение государственного земельного кадастра для экономики несущественно.

Иная модель управления земельным ресурсом в рыночной экономике. В такой экономике государство стремится структурировать свой земельный ресурс на части О 1, О 2, ... Oz. Части становятся объектами правоотношений R(S,0). В одних странах части O 1, О 2, ..., Oz называются земельными участками, в других - единицами недвижимости. Смысл структуризации - в том, чтобы иметь не одну систему управления с передаточной функцией W(P), а множество систем управления с передаточными функциями Wi(P), Wz(P), ..., Wz(P). Например, по данным на 1999 г. Литва структурировала свой земельный ресурс на 0.76 млн. земельных участков (план 2.5 млн.), Швеция - на 3.2 млн. единиц недвижимости (земельных участков) при населении около 10 млн. чел, Польша - на 29.0 млн. земельных участков при населении около 38 млн. чел., Беларусь - на 0,38 млн. земельных участков при населении 10.2 млн. чел. Кроме того, страна с рыночной экономикой должна иметь механизм формирования обменной стоимости земли. Благодаря этому механизму каждая структурированная часть земельного ресурса O 1, О 2,..., Oz приобретает стоимость, а некоторые части земельного ресурса - цену. И, наконец, страна с рыночной экономикой должна иметь законы, по которым единицы недвижимости (земельные участки) O 1, 0 2 ..., Oz ищут эффективного собственника или пользователя S. Эффективный пользователь S - это тот пользователь, который использует земельный ресурс О с большей эффективностью Е, чем его предшественник. Если он этого не делает, то значит, что он не эффективный пользователь ресурса определенной стоимости. Система налогов, привилегий, ценообразования, менеджмента такова, что рано или поздно права на земельный ресурс от неэффективного пользователя переходят к более эффективному. Если рынок работает правильно, права R(S, О) перемещаются к тем новым их обладателям S, которые намерены использовать недвижимость с более высокой эффективностью. Сумма экстремумов эффективности использования каждого отдельного ресурса O 1, O 2,..., Oz дает экстремум использования земельного ресурса государства. Цена, которую предлагает приобретатель права, фактическому обладателю права (продавцу), зависит от той более высокой прибыли, которую приобретатель намерен получать от ее использования. Приобретатель предлагает такую цену, которая заставляет фактического обладателя права сделать вывод о неразумности дальнейшего обладания правом и обязанностями по содержанию недвижимости. Рыночная экономика тем эффективнее, чем легче передача прав. Именно свобода передачи прав на структурированный земельный ресурс есть механизм, который позволяет управлять земельными ресурсами, делая их использование лучшим. Государство заботится не о том, как изменить W(P) или получать огромное количество информации I о земле, чтобы повысить эффективность использования земельного ресурса. Оно создает законы (правила), направляющие эффективного управляющего взамен менее эффективного в существующую ассоциацию R(S, О).

В рыночной экономике именно кадастр является той инфраструктурой государства, которая структурирует земельный ресурс на части O 1, O 2,... ..., Oz, является хранителем и проявителем для общества отношений R 1(S, О), R 2(S, О), ... , без чего невозможен переход прав к эффективному пользователю земельного ресурса, привлечение в экономику инвестора и кредитора.

Эта функция кадастра может считаться стратегической для экономики. Но не единственной. Не менее важна функция, которую имеет земельный кадастр в формировании цен и стоимости земельного ресурса.

Хорошо известно, что формирование цен на землю обеспечивается двумя механизмами - макроэкономическим и микроэкономическим. Первый формирует спрос и предложение на земельный ресурс. Спрос и предложение зависят от таких факторов, как размер валового национального продукта, покупательная способность населения, политика государства, проводимая в области земельной реформы, привлечения инвестиций, политика регионального развития. Второй механизм (далее - механизм ценообразования) преобразует сложившиеся спрос и предложение в цены на землю и в стоимость земли.

Механизм ценообразования везде приблизительно одинаков. Можно сказать, что это вечный двигатель, качающий информацию по кругу: о цене на отдельный ресурс Oz от участников сделки Sj, Sk к государству, которое собирает информацию о ценах в сделках; о стоимости всех земельных ресурсов O 1, 0 2,..., Oz от государства к субъектам Sj, Sk, осуществляющим сделку с очередным земельным ресурсом. В странах переходного периода, в том числе в РБ, где земельный рынок развит слабо или вообще находится в зародыше, в качестве стартера такого механизма используется модель, имитирующая рынок земли. Именно такая модель использована в методике кадастровой оценки земель населенных пунктов, разработанная и утвержденная Госкомземом РБ в 1998 г.

Технологию трансформирования спроса и предложения в цену и стоимость земельных ресурсов. Механизм включает участников S сделок с недвижимым имуществом, которые устанавливают путем переговоров цену на земельный участок или право на него, государственный земельный кадастр, который осуществляет государственную регистрация права на земельный участок и одновременно регистрацию цены на него, государственный земельный кадастр, который осуществляет массовую (кадастровую) оценку земельных участков, находящихся в гражданском обороте и являющихся предметом налогообложения, профессиональных оценщиков, которые принимают участие в регистрации цен на земельные участки, обеспечивают модель массовой оценки, осуществляют оценку земель в интересах налогообложения, ипотеки, отчуждения государственной собственности, а также налоговую службу, которая использует данные государственного земельного кадастра о стоимости, собственниках, землевладельцах и землепользователях для исчисления платежей за землю.

В рыночной экономике государственный земельный кадастр является частью той инфраструктуры государства, которая формирует и регулирует цену и стоимость земельного ресурса государства.

Таким образом, государственный земельный кадастр делает земельный ресурс частью финансовой системы страны, обеспечивая структуризацию земельного ресурса путем государственного кадастрового учета, включение земли в экономический оборот через регистрацию прав, мониторинг рынка земли путем регистрации цен на земельные участки и определение стоимости через массовую (кадастровую) оценку. Фактически это и есть одна из основных целей земельной реформы.

Известно, что земли сельскохозяйственного назначения могут находиться в собственности только Республики Беларусь.

Поэтому еще одной важной для экономики функцией государственного земельного кадастра является сбор и накопление сведений о качественных и количественных характеристиках земель, необходимых для управления сельскохозяйственным производством.

Почему необходим кадастровый закон?

Известно, что все базы данных подразделяют на два типа: административные и юридические.

Административные базы данных содержат данные без доказательного значения. В Республике Беларусь - это, например, реестр правовой документации, единый реестр административно-территориальных и территориальных единиц, государственные водный, лесной, климатический кадастр, кадастр атмосферного воздуха, кадастр животного, растительного мира, кадастр торфяного фонда, кадастр отходов, кадастр недр. Запись в административные реестры не вызывает никаких правовых последствий. Объекты или право не устанавливается и не изменяется. Данные из административных баз не могут выступать доказательством в суде.

Иное дело - так называемые юридические базы данных или регистры. Это базы данных с доказательным значением. Они являются доказательством в суде. Запись попадает в регистр только установленным законом образом. Как только запись попадает в юридический регистр, она приобретает автономный эффект: защищается судом, не может быть аннулирована иначе, чем установленном законодательством образом. Юридические регистры являются субъектами гражданского или земельного законодательства.

Отечественное законодательство предусматривает следующие четыре юридических регистра и системы государственной регистрации: государственный земельный кадастр (существование такого регистра, специально уполномоченного органа по его ведению, предусматривается ст.ст.23, 143, 144 Кодекса РБ о земле), государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней (предусмотрена ст. 131 Гражданского кодекса РБ), единый государственный регистр юридических лиц и систему государственной регистрации юридических лиц (предусмотрены ст.47 Гражданского кодекса РБ), а также книги актов гражданского состояния и систему государственной регистрации актов гражданского состояния (предусмотрены ст.43 Гражданского кодекса РБ).

Юридические регистры, в отличие от административных баз данных, требуют специального законодательства. Кадастровое или регистрационное законодательство не регулируют гражданские или земельные отношения. Это законодательство не говорит о том, например, что является основанием возникновением права, или в каком порядке осуществляется имущественное право. Его назначение - сделать легитимной соответствующую информационную инфраструктуру государства и создать общественное доверие к ней. Для этого кадастровое или регистрационное законодательство делает легитимными процедуры формирования юридического регистра, которым является государственный земельный кадастр, процедуры ведения (исправления, добавления, исключения, восстановления) записей, процедуры выдачи информации, устанавливает ответственность органов, осуществляющих ведение кадастра, за выдачу ложной информации. Следует заметить, что регистрация - всего лишь метод сбора информации, альтернативный инспекции.

Эти процедуры должны быть едины по всей стране, защищены от произвола чиновников, постоянны в течение длительного времени и затруднены в изменении. Это возможно только, если они установлены законом.

Кадастровые и (или) регистрационные законы имеют все европейские страны с развитой рыночной экономикой и уже почти все страны Восточной Европы и СНГ (см. таблицу). Последние разделились почти поровну в выборе организации кадастра и регистра прав. Половина приняла модель, в соответствии с которой кадастр и регистр прав находятся под управлением одного и того же специально уполномоченного органа. Эти страны помечены символом "А" в колонке "Модель" таблицы. Вторая половина стран приняла модель, в соответствии с которой регистр прав и земельный кадастр разделены. При этом регистр прав на недвижимость находится в компетенции министерства юстиции. Эти страны помечены символом "Ю" в той же колонке той же таблицы.

Каковы источники отечественного кадастрового законодательства?

Кадастровое законодательство РБ прорастает не на пустом правовом поле. Назначение государственного земельного кадастра установлено статьей 142 Кодекса РБ о земле (ЗК). Содержание и методы ведения государственного земельного кадастра - статьей 143 ЗК. Статья 16 ЗК объявляет объектами земельных отношений земельные участки и их части, а также земельные сервитуты. Статья 130 Гражданского кодекса относит земельные участки к недвижимым вещам. Статья 138 ГК подразделяет все вещи на два вида: индивидуально определяемые и определяемые родовыми признаками. Статья 17 ЗК непосредственно называет индивидуальные признаки земельного участка. В этой же статье государственный земельный кадастр называется местом, где земельные участки должны индивидуально определяться. Статьи 131, 165, 220, 254, 321, 522, 623 и др. гражданского кодекса говорят о том, что права на земельный участок подлежат обязательной регистрации и что они наступают в момент регистрации. Кодекс республики о земле, в отличие от гражданского кодекса, устанавливает (ст. 30), что некоторые права (пользования, пожизненного наследуемого владения, частной собственности) возникают не с момента регистрации, а с момента получения документов, удостоверяющих это право. Статья 23 ЗК устанавливает, что ведение государственного земельного кадастра осуществляет специально уполномоченный государственный орган по земельным ресурсам и землеустройству. Статья 131 ГК говорит о том, что регистрацию прав на недвижимые вещи, а значит и земельные участки, осуществляют специально уполномоченные органы. Статья 144 говорит, что государственный земельный кадастр ведется по единой для всей республики системе за счет средств государственного бюджета.

Из вышесказанного следует, что источником кадастрового законодательства является Гражданский кодекс и Кодекс Республики Беларусь о земле. К сожалению, эти законы имеют определенные противоречия, которые создают сложности в разработке кадастрового законодательства.

Подготовил Сергей ЗОЛОТОВ