Государственный градостроительный кадастр

Сегодня мы начинаем публиковать серию статей, разработанных руководителями центрального аппарата Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь.

В настоящее время строительный комплекс республики представляет собой многоотраслевую систему, эффективность функционирования которой во многом определяется достоверностью информации, используемой субъектами строительства. А способность оперативно и в полном объеме получать и анализировать постоянно возрастающий и зачастую противоречивый объем сведений весьма ограничена. Информация о нормативно-правовой базе строительства, состоянии рынка строительных изделий и материалов, динамике и характере спроса и предложения на строительные услуги, о размещении объектов жилищного строительства, расширения и реконструкции действующих предприятий, утвержденной проектной документации - вот только небольшой перечень вопросов современного строительства.

Градостроительная деятельность, являющаяся основой территориального планирования, пожалуй, как никакая иная требует разносторонней информации о территории. В зависимости от уровня территориального планирования состав объектов, по которым необходимы те или иные данные, меняется от отдельного здания, земельного участка до населенного пункта, района, области и государства в целом.

Как показывает мировой опыт, эффективное информационное обеспечение территориального планирования и управления возможно только на базе геоинформационных технологий - технологий, обеспечивающих хранение и поиск необходимой информации, "привязанной" к конкретным объектам специально создаваемой компьютерной (цифровой) карты территории. В геоинформационной системе (ГИС), в зависимости от базового масштаба используемых цифровых карт, информационными объектами могут быть отдельные жилые здания определенного типа, промышленные объекты, кварталы застройки; улицы и дороги или их отдельные элементы (проезжие части, бордюры, кюветы, придорожные газоны), массивы зелени или отдельные деревья; инженерные коммуникации или их составные части (участки трубопровода, колодцы, камеры).

Вообще понятие, что есть для пользователя "объект цифровой карты", пользователь определяет сам, исходя из тех практических задач, которые он собирается решать с помощью ГИС. По каждому объекту цифровой карты современные ГИС могут хранить любые атрибутивные данные, отражающие все необходимые характеристики данного объекта, причем они могут быть представлены в виде таблиц, графических схем и чертежей, цифровых фотографий, видеозаписей.

В ГИС различные виды объектов местности, а их, как правило, несколько сот, разнесены по слоям, что позволяет отображать на экране компьютера и распечатывать "картинку" с любым сочетанием слоев. Так, например, можно отобразить на мониторе только жилые дома, проезжие части улиц, водопроводы и колодцы и распечатать эту картинку в любом масштабе. Когда мы наводим курсор на какую либо точку, на мониторе появляется информация о том, какой объект находится в данной точке, а формируя запрос к атрибутивной базе данных, мы быстро находим и отображаем на экране объект или объекты с нужным нам сочетанием характеристик.

Например, мы хотим узнать, где на территории города лежат стальные водопроводные трубы диаметром 200 мм, уложенные в период 1960-1965 гг., или же где расположены площадки, предусмотренные для строительства многоквартирных жилых домов и какие там имеются инженерные сети. Сделав запрос, мы оперативно видим на мониторе, где расположены интересующие нас коммуникации или площадки.

Стратегия информационного обеспечения территориального планирования и управления в конкретных условиях республики должна строиться с учетом правительственного решения о порядке ведения Государственного градостроительного кадастра (ГГК) как многоцелевой ГИС. Данное постановление правительства было принято в 1998 г. в целях реализации Закона об основах архитектурно-градостроительной деятельности.

Это далеко не рядовое "знаковое" событие. Де-факто, на государственном уровне подтверждена необходимость создания межведомственной по своей сути территориальной информационной системы, использующей данные действующих отраслевых кадастров, регистров и иных информационных систем. То, что в качестве базовой технологии создания и ведения ГГК рассматривается ГИС-технология - вполне закономерно и единственно возможно, учитывая необходимость послойного накопления и совместного анализа разнохарактерных данных, имеющих, тем не менее, конкретную территориальную локализацию. Более того, Государственный градостроительный кадастр территорий - пока единственный из серии государственных кадастров Республики Беларусь, создание которого изначально предполагается с применением геоинформационных технологий.

Градостроительный кадастр призван вести необходимую информационно-правовую базу для привлечения инвестиций во все сферы жилищно-гражданского и промышленного строительства и защиты долговременных интересов инвесторов, обеспечивая тем самым устойчивость экономической базы развития территории. Именно для этого в градостроительном кадастре регистрируются и становятся доступными всем юридическим и физическим лицам градостроительные регламенты для интересующей их территории. Под градостроительными регламентами следует понимать требования к застройке и использованию территорий отдельных функциональных зон населенных пунктов, которые устанавливаются на длительный срок. Располагая такими сведениями, инвестор сможет планировать свою деятельность и вкладывать средства с учетом реально сложившейся и ожидаемой на территории градостроительной ситуации.

Подготовленные после принятия этого постановления нормативно-методические документы Минстройархитектуры предполагают создание ГГК в каждой административно-территориальной единице республики как межведомственной по своей сути территориальной информационной системы.

Градостроительный кадастр должен формироваться с частичным использованием данных других действующих кадастров, регистров и иных информационных систем, в том числе земельного кадастра, системы технической регистрации жилых и нежилых строений. За счет такой интеграции становится возможным по-настоящему комплексный и полный анализ происходящих на территории социально-экономических процессов. Особенно актуальным является создание ГГК городских поселений, где активно ведется новое строительство, идет разгосударствление и приватизация многих объектов недвижимости.

Потребительская ценность ГИС градостроительного кадастра в значительной мере будет определяться базовым масштабом компьютерных карт и планов территории, а также их содержанием. Сегодня инженерное хозяйство республики, особенно в городах, несет значительные расходы из-за отсутствия достоверной и быстро доступной информации о состоянии подземных коммуникаций.

Во многом по этой причине городское хозяйство республики несет большие потери из-за повреждений трубопроводов, разрывов кабельных прокладок при земляных работах и ликвидации аварий.

Много времени тратят организации, осуществляющие строительство и эксплуатацию инженерных систем, на получение разрешений на производство раскопок.

Для городов цифровые кадастровые карты должны изготавливаться только на основе топопланов масштаба 1:500. Другой альтернативы практически нет.

При изготовлении цифрового топоплана со всей системой подземных коммуникаций его постоянными потребителями становятся все инженерные службы города. Поэтому привлечение к финансированию работ по созданию цифровой основы внебюджетных средств организаций, эксплуатирующих сети электро-, газо-, водо- и теплоснабжения, связи, канализации вполне логично и необходимо. Объем этих средств может составить 70% и более от общей потребности.

В административных районах хорошие перспективы открывают работы Госкомзема по созданию цифровых карт масштаба 1:10000 на территорию района и 1:2000 на территорию сельских населенных пунктов.

Современные ГИС-технологии имеют тесную связь с CAD-системами. Благодаря этому планово-картографическая основа ГИС может быть активно использована при градостроительном и строительном проектировании.

Обобщив изложенное, можно выделить следующие основные моменты:

1. Градостроительный кадастр - в первую очередь регистрационная, а во вторую - информационная система.

2. Градостроительная информация - это информация для разработки градостроительных проектов и управления процессами территориального развития городских и сельских поселений, районов и областей республики.

3. Основные информационные блоки, входящие в градостроительное проектирование и территориальное управление. Различаются: картографо-геодезический с необходимым разделением объектов на населенные пункты, здания и сооружения жилые, промышленные, общественные и т.д, улицы и дороги, инженерные коммуникации (по видам); растительность (по видам зеленых насаждений), гидрографию; инженерно-геологические условия строительства; границы населенных пунктов и отводов под строительство; социально-демографический - численность и состав населения, размещение по населенным пунктам и территории города, рождаемость, смертность и миграция по населенным пунктам, а также структура занятости, динамика трудовых ресурсов и т.п.; жилой фонд и условия заселения - квартирный состав; жилищная обеспеченность, уровень инженерного благоустройства домов и квартир, прирост жилого фонда, размещение и характеристики строящихся жилых домов и т.п.; общественное обслуживание и социальная инфраструктура - школьные и дошкольные учреждения, учреждения торговли, здравоохранения, культуры, рекреации, пассажирский транспорт и т.п.; инженерная инфраструктура - размещение, характеристика и состояние головных и линейных сооружений; экология - характеристика источников загрязнения, границы санитарно-защитных зон; места утилизации отходов и т.п.; проектно-планировочная документация - решения по строительству, реконструкции, благоустройству, предусмотренные утвержденными проектами.

Многоотраслевой характер градостроительной информации предопределяет множественность точек генерирования и хранения этой информации и, соответственно, большое число организаций и учреждений, ответственных за ее обновление и достоверность. Например, сведения о населении (жителях) ведутся органами статистики, паспортными столами, жилищно-эксплуатационными службами.

В результате по городам, как правило, отсутствуют достоверные базы данных общего (межотраслевого) назначения о размещении населения, рабочих местах, состоянии и принадлежности отдельных объектов, прежде всего инженерных коммуникаций.

Как правило, систематически не ведутся исполнительные съемки и обновление топографических планшетов. Более того, нет достоверных сведений, что и где строится и какова степень строительной готовности тех объектов, на строительство которых выдано разрешение.

Поэтому в процессе введения кадастра необходимо организовать упорядоченный обмен информацией и централизованное введение общегородских баз данных (в том числе адресного реестра, дежурного топоплана, данных о жителях, жилых и нежилых строениях, условиях строительства и т.д.).

В условиях нарастающего процесса приватизации земли и, в целом, недвижимости встает основная проблема - устаревшая градостроительная документация, в которой отсутствует система регламентов градостроительного использования территорий - запись в документы на право владения земельными участками и резкое сокращение инвестиционного цикла.

Задержка в подготовке градостроительной документации нового типа ("зонинг" с системой градостроительных регламентов, определяющих возможности использования и застройки земельных участков и реконструкции объектов недвижимости в населенных пунктах) чревата большими экономическими издержками для местных бюджетов, что является фактором, негативно воздействующим на инвестиционный процесс.

Для устранения имеющихся пробелов в планировочном обеспечении инвестиционного процесса подготовлен и введен в действие СНБ 3.01.03-98 "Государственный градостроительный кадастр. Порядок зонирования и установления регламентов градостроительного развития и использования территории".

В начале следующего года выйдут в свет пособия к данному СНБ, конкретизирующие порядок функционального зонирования и установления регламентов градостроительного использования территорий при разработке региональных, генеральных и детальных планов.

Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь утверждено Положение о регистрах и реестрах, функционирующих в рамках Государственного градостроительного кадастра. Центром кадастра территорий разработан программный комплекс по ведению всех регистров и реестров, предусмотренных данным положением. Использование данного комплекса позволит учитывать и контролировать процесс строительства на всех его этапах - от получения разрешения на проектирование до ввода объекта в эксплуатацию. С учетом экономической ситуации обозримого будущего формирование и функционирование градостроительного кадастра на региональном и, особенно, муниципальном уровне может происходить только как составная часть процесса создания соответствующей территориальной информационной системы. Принятие правительственного постановления о порядке введения ГГК создает необходимую правовую базу для концентрации под эгидой горисполкомов средств заинтересованных пользователей для создания общегородских информационных систем широкого назначения.

Это же относится и к созданию автоматизированного земельного кадастра. Взаимообусловленность этих двух кадастровых систем еще далеко не для всех является очевидной. В частности, создание ГГК - необходимое условие выполнения функций земельного кадастра и формируемой системы регистрации прав на недвижимое имущество в той части, которая касается ограничений и предписаний (градостроительных регламентов), связанных с возможностями использования и застройки земельных участков, реконструкции объектов недвижимости.

Уже на первом этапе работ по созданию цифровой топоосновы кадастра информация об участках территории в цифровом виде и программном обеспечении по редактированию картографической базы данных должна передаваться всем заинтересованным пользователям. Эту работу они проводят, как правило, с привлечением собственных технических архивов, в том числе имеющихся технических карт. При этом выявляются разночтения в трассировке отдельных участков сетей и другие несовпадения с данными исходного картматериала органов архитектуры. Совместно с представителями этих органов определяется истинное положение дел и вносится окончательная редакция.

Принципиально важно, чтобы по уточненному совместными усилиями участку территории было организовано его постоянное обновление на основе исполнительных съемок. Наиболее рационально проводить такое редактирование централизованно службой главного архитектора или вновь образуемой в городе службой городского кадастра.

И последнее: наиболее целесообразно создание для города единой кадастровой службы в форме коммунального унитарного предприятия, учреждаемого горисполкомом и осуществляющего весь комплекс работ по созданию и введению городской территориальной информационной системы, а в рамках ее - всех государственных кадастров, создание которых осуществляется с помощью геоинформационных технологий.

Исак ХАСДАН, директор научно-производственного государственного унитарного предприятия "Республиканский центр кадастра территорий"