Системы управления водоснабжением и водоотведением в странах ЕС

В последнее время в мире все страны стали уделять больше внимания вопросам водного хозяйства городов, поселков и регионов в связи с ухудшением их санитарно-экологического состояния.

Главная роль в решении этих проблем принадлежит системе управления водоснабжением и водоотведением. Поэтому в 1996 году была создана специальная рабочая группа стран членов Европейского союза, которой был подготовлен доклад "Системы управления производством питьевой воды и распределительными системами в странах Европейского союза". В нем сделан анализ структур управления и даются рекомендации по применению эффективных моделей.

В некоторых странах СНГ - Молдавии, России, Украине, Туркмении, в том числе и в Беларуси - процессы управления водоснабжением находятся под пристальным вниманием правительства. Так в России созданы региональные консорциумы, компании, концерны - Краснодарский крайводоканал, Кемводоканал и др., в Молдавии и Туркмении - концерны "Водоканал". В правительстве Республики Беларусь сейчас решается вопрос о создании концерна "Белводоканал".

В настоящей статье хотелось бы сделать краткий анализ материалов доклада рабочей группы стран ЕС и выделить особенности управления водоснабжением и водоотведением.

Системы централизованного управления водоснабжением городов и поселков в странах ЕС сложились исторически по разному. Это обусловливается различным законодательством и административной практикой. Общим же для всех стран является то, что ответственность за водоснабжение и водоотведение несет государство независимо от форм управления (государственного, муниципального или частного).

Государственная ответственность за управление водоснабжением и водоотведением в странах ЕС выражается в существовании двух видов специализированных предприятий. Здесь имеются ответственные организации, осуществляющие управление, в роли которых выступают административные органы страны, регионов, провинций и городов. Кроме того, управление водоснабжением и водоотведением осуществляют управляющие органы, специально получающие на это право. Этот вид управления наиболее распространен в странах ЕС, так как является более прогрессивным и эффективным.

При этом виде управления государство осуществляет контрольные функции в определении тарифов и цен, выбирает форму инвестиций, следит за качеством управления и соблюдением санитарных норм.

В отношениях между ответственной организацией и управляющим органом существуют различия, которые выражаются: в формах участия в управляющем органе (могут быть государственные или частные компании, ассоциации предприятий); в принципах работы с управляющим органом, основанных на сроках, заключенных контрактах (на неограниченный срок или же на определенный период).

Инвестиции в системе управления

Если ответственная организация осуществляет управление, то она сама обеспечивает инвестирование. Если ответственная и управляющая организации раздельны, то инвестиции могут представляться ответственной организацией или управляющей организацией.

В некоторых случаях инвестиции могут выделяться как ответственной, так и управляющей организацией одновременно, в зависимости от характера применения инвестиций (модернизация или строительство новых сооружений, капитальные или эксплуатационные затраты и т.д.).

Собственность предприятий

В случае, если ответственная и управляющая организации являются одним предприятием, то оно владеет основными фондами.

Если эти организации раздельны, то возможны ситуации, когда сооружениями владеет управляющая организация.

Существуют также различные формы владения в зависимости от типа сооружений. Тем не менее следует отметить, что финансирующий орган и собственник не обязательно одна и та же организация.

Тарифы и цены на воду

Системы управления, основанные на контрактных формах управления, базируются на ценах, установленных "на свой страх и риск" управляющей организацией. В других случаях устанавливаются цены для достижения необходимого баланса доходов и расходов (окупаемость).

В первом случае после установления цены (это обычно осуществляется с помощью корректировочной формулы или путем пересмотра цены) управляющая организация принимает на себя все последствия за любые несоответствия между стоимостью оказания услуг и доходами (за исключением случаев возникновения чрезвычайных обстоятельств). Во втором случае цена также устанавливается с учетом соответствия доходов и расходов, но при этом соответствие доходов и расходов учитывается при планировании на год (сбалансированный бюджет) или на ряд лет (долгосрочный баланс). Тарифы и цены могут также устанавливаться на основе только эксплуатационных расходов или с учетом (частично или полностью) процентных ставок и амортизации, за счет субсидий на эксплуатацию и т.д.

Управление может осуществляться напрямую или косвенно. Прямое управление осуществляется местным органом власти или организацией, ответственной только за водоснабжение. В случае передачи управления ответственность за обслуживание возлагается на посредника между потребителем и местной администрацией.

В случае прямого управления тремя основными системами являются: простое прямое управление, комплексное прямое управление и коммерческая частная муниципальная компания.

В случае прямого простого управления служба эксплуатации связана с муниципальной административной структурой. Организация, осуществляющая управление, не имеет активов и не является независимой.

В случае комплексного прямого управления существует специальный административный орган, который является административно и финансово независимым, но не имеет статуса юридического лица.

Коммерческая частная муниципальная компания имеет статус юридического лица и работает как частное предприятие. Она полностью контролируется муниципальным Советом.

Делегированное управление основано на частном управлении услугами. Тремя наиболее распространенными системами являются смешанное предприятие, концессия и лизинг.

Местная администрация вместе с одним и более частными партнерами участвуют в смешанном предприятии. Характерным для этой системы является то, что управление осуществляется на коммерческой основе, а муниципалитет участвует в контроле и управлении компанией.

В случае концессии и лизинга (аффермажа), управление осуществляется исключительно частным предприятием и основывается на контракте с местной властью. Последний определяет технические, юридические и финансовые условия обеспечиваемых услуг. Есть существенное различие между концессиями и лизингом. В случае лизинга цена услуг фиксируется в контракте, в то время как для концессии цены периодически пересматриваются для поддержания экономического и финансового баланса, установленного в исходном контракте.

Концессия включает все существующие возможности, от концессии на оказание эксплуатационных услуг до классической концессии, когда концессионер поставляет все оборудование, необходимое для обеспечения услуг.

Предположим, что мы имеем концессию на эксплуатацию. Здесь имеется в виду "лизинг (аффермаж)" службы, когда менеджер собирает оплату непосредственно с пользователей. Но если менеджер получает плату от ответственной организации, такая схема является "лизингом (аффермажем)" услугами или просто лизингом.

В странах ЕС существуют три типа государственных организаций: объединение, концерн и государственное предприятие.

Межкоммунальное объединение представляет собой группу предприятий, которая занимается водообеспечением. Среди этих услуг имеется обеспечение водоснабжения в городах, находящихся в территориальном ведении муниципалитетов. Управление может осуществляться напрямую самой ассоциацией или быть делегировано частному предприятию.

Концерн аналогичен во многом ассоциации, за исключением того, что и он имеет центральную и автономную администрации.

Если государственное предприятие ассоциируется с автономным (региональным) муниципалитетом, последний делегирует обеспечение услуг государственной компании, за исключением тех случаев, когда в муниципалитете это осуществляет местный Совет и не передает компании функцию управления.

Теперь о подробностях упомянутых систем управления: при простом прямом управлении муниципалитет несет ответственность за оказание услуг; осуществляет управление оказанием услуг; организации обслуживания включены в муниципальную организационную схему; оказание услуги не делегируются; инвестиции выделяются и субсидируются из муниципального бюджета; сооружения находятся во владении муниципалитета; цены на воду предлагаются муниципалитетом и утверждаются региональными органами власти; оказание услуг находится под контролем муниципалитета.

При комплексном прямом управлении муниципалитет ответственен за оказание услуг. Управление оказанием услуг является его обязанностью, оно выполняет свои функции через специальную организацию. Имеется совет директоров, в который входят городские советники и муниципальные технические работники. Мэр назначает менеджера или директора, который является сотрудником местного правительства. Бюджет независим от муниципального бюджета. Экономический риск от работы несет муниципалитет. Оказание услуг не делегируется. Инвестиции выделяются из специального бюджета. Сооружения находятся во владении муниципалитета. Тарифы на воду предлагаются муниципалитетом и утверждаются региональным органом власти. Тарифы фиксированные для обеспечения баланса доходов и расходов. Служба находится под контролем муниципалитета.

В муниципальном предприятии (компании) муниципалитет: несет ответственность за обеспечение услуг. Обеспечением услуг занимается компания с исключительно муниципальным капиталом. Муниципальный совет определяет состав совета директоров, треть из которых может быть муниципальными служащими. Члены общего собрания избираются муниципальным советом. Совет директоров назначает управляющего или директора. Управление службой передается компании по решению муниципального совета. Инвестиции выделяются компанией или филиалами. Сооружения принадлежат муниципалитету, который передает их компании для эксплуатации. Компания передает тарифы муниципалитету для утверждения. Муниципалитет представляет тарифы региональным властям для конечного утверждения. Тарифы фиксируются для обеспечения баланса доходов и расходов. Муниципальный совет осуществляет контроль за управлением.

В смешанном предприятии (компании) муниципалитет несет ответственность за службу, передает управление службой компании со смешанным капиталом - частным и государственным. Структура управления включает общее собрание, где ряд вопросов решается большинством. Генерального директора назначает совет директоров. Государственный капитал должен составлять меньшую часть, иначе правление будет прямым. Делегирование услуг осуществляется путем заключения договора с уже существующей компанией, путем публичной подписки на акции или через тендер. Максимальная продолжительность контракта - 75 лет. Частный капитал амортизируется на протяжении существования компании. Если продолжительность контракта менее 75 лет, его можно продлить до истечения этого срока. Инвестиции в целом финансируются частным партнером и окупаются за время существования компании. Сооружения принадлежат муниципалитету, который передает их для эксплуатации. Но при этом компания владеет теми объектами, которые она финансировала, тем не менее, по истечении контракта они переходят во владение муниципалитета. Компания предлагает тарифы на утверждение муниципалитета, который представляет их региональным властям для окончательного утверждения. Тарифы должны обеспечивать исходный баланс, заложенный в контракте. Муниципалитет осуществляет технический и санитарный контроль за управлением, а также на правах партнера контролирует финансовую и экономическую деятельность компании.

В концессии муниципалитет ответственен за оказание услуг. Услуги оказывает частная компания. Управляющими органами являются собрание акционеров, совет директоров и генеральный директор. Никто из них не является сотрудником администрации муниципалитетов. Делегирование услуг осуществляется посредством открытого тендера с проведением торгов. Сюда также включаются осуществление и финансирование проектов. Максимальная продолжительность контакта - 75 лет, хотя обычно контракты заключаются на 10 лет.

Плата, которую получает концессионер, должна включать возврат средств, затраченных на строительство или расширение сооружений (через реверсивный фонд) в период концессии, эксплуатационных расходов (включая техническую амортизацию сооружений) и прибыль в разумных пределах. Капиталовложения финансируются концессионером через тарифы на воду или, в исключительных случаях, через государственное финансирование и субсидии. Концессионер владеет сооружениями, которые он финансирует, а по окончании контракта они передаются муниципалитету. Муниципалитет сохраняет в собственности сооружения, которые он передает в эксплуатацию концессионеру на период действия контракта. Концессионер предлагает тарифы. Он подготавливает тарифную сетку и представляет на утверждение муниципалитету, который в свою очередь представляет их на утверждение региональным властям. Плата за воду должна обеспечивать поддержание исходного баланса, определенного контрактом. Муниципалитет осуществляет контроль за управляющей компанией по ряду аспектов, определенных в условиях тендера.

В случае заключения контракта на лизинг (аффермаж) муниципалитет ответствен за оказание услуг. Частная компания осуществляет управление службой в соответствии с условиями, определенными в контракте. Муниципалитет может предоставить в распоряжение арендатора сотрудников и средства, необходимые для обеспечения работы службы. Арендующая компания выбирает тот вариант организации, который она считает наиболее эффективным, даже если утвержденный выбор не был предусмотрен спецификациями тендера. Делегирование прав на обслуживание происходит посредством публичного тендера согласно тендерным условиям. Максимальная продолжительность контракта - 75 лет, хотя обычно этот период короче, порядка 10 лет. Управляющая компания получает фиксированную плату за каждый учтенный кубический метр, что заранее оговаривается в контракте, и берет на себя управление экономическим риском. Финансирование инвестиций берет на себя муниципалитет, возможны субсидии. Сооружения принадлежат муниципалитету, который сдает их в аренду частной компании для эксплуатации. Муниципалитет предлагает тарифы на воду и может прибегнуть к рекомендациям арендатора. Затем тарифы представляются региональным властям на утверждение. Тарифы должны быть составлены таким образом, чтобы сохранить баланс доходов и расходов, причем последние должны включать выплаты управляющей компании. Деятельность арендатора проверяется регулярно муниципальной технической службой.

В межмуниципальных ассоциациях владение службой передается межмуниципальному объединению советом муниципалитета для комплексного управления одной и более службами. Межмуниципальное объединение осуществляет управление службой и эксплуатацию производственных сооружений и распределительных систем членов ассоциации или только эксплуатацию производственных сооружений. Управляющий орган ассоциации состоит из представителей членов ассоциации. Меморандум и устав ассоциации определяют способ делегирования услуг, что может осуществлять частная компания. Инвестиции выделяются в зависимости от системы управления. (Управление может быть делегировано частной компании посредством публичного тендера). Сооружения принадлежат членам ассоциации. Межмуниципальная ассоциация предлагает тарифы на воду, которые должны утверждаться членами перед тем, как они представляются региональным властям для конечного утверждения. В случае делегирования услуг межмуниципальная ассоциация осуществляет контроль за управлением. Если услуги не делегируются, контроль осуществляется самими муниципалитетами.

При создании концерна (консорциума) муниципалитеты ответственны за обслуживание. Управление службой осуществляется членами консорциума, которыми могут быть и другие государственные организации помимо муниципалитетов. Меморандум и устав консорциума определяет его структуру, организацию и цели. Члены консорциума и других организаций собираются на общее собрание. Имеется совет директоров, в который входят представители муниципалитетов, пользующихся услугами концерна, автономное объединение и центральное руководство. Меморандум и устав концерна определяют делегирование услуг, которые может осуществлять частная компания. Инвестиции выделяются в зависимости от системы управления. Сооружения принадлежат муниципалитету, за исключением тех, которые напрямую финансируются концерном. Концерн предлагает тарифы, которые должны утверждаться всеми членами концерна перед представлением региональным властям для конечного утверждения. В случае делегирования услуг консорциум осуществляет контроль за управлением. Если услуга не делегируется, контроль осуществляется самими муниципалитетами.

Государственное предприятие в составе автономного объединения

В таком предприятии автономное объединение и муниципалитеты делят обязанности по обеспечению производства и распределения воды путем делегирования этих услуг государственному предприятию посредством президентских указов, за исключением тех случаев, когда водоснабжение осуществляет муниципалитет. В случае, если муниципалитет не управляет службой, это делает государственное предприятие, которое имеет свои активы, независимую администрацию и полную власть для достижения поставленных задач. Государственная компания в своей работе руководствуется государственным законодательством, за исключением отношений с частными компаниями, которые определяются частным законодательством. Контракты на строительные работы и обслуживание заключаются по результатам публичных торгов. Меморандум и устав определяет структуру и организацию государственного предприятия. Основным правовым руководством является государственное законодательство. Инвестиции выделяют государственные предприятия, которые также пользуются субсидиями. Государственное предприятие владеет сооружениями, строительство которых велось за его деньги, а также эксплуатирует оборудование и сооружения, принадлежащие муниципалитетам, за исключением тех случаев, когда управление осуществляется непосредственно муниципалитетом. Государственное предприятие предлагает тарифы, которые представляются в региональные органы власти для утверждения. Совет директоров осуществляет управление службой.

Анатолий ГУРИНОВИЧ, генеральный директор ГП "Белводоканалремналадка"