Опыт жилищного строительства Российской Федерации по использованию внебюджетных источников финансирования

В прошедшем 1997 году Россия сделала значительный шаг вперед по пути реформирования экономики. В целом был достигнут ряд плюсовых результатов. Объем валового внутреннего продукта составил 100, 4% по сравнению с 1996 годом. Объем промышленной продукции вырос на 1, 9%. Годовая инфляция составила 11%, то есть в 2 раза меньше, чем в 1996 году. Число безработных снизилось на 5,7%.

В большинстве субъектов Федерации активизировалась реализация нового этапа государственной целевой программы "Жилище", других социальных программ и подпрограмм, имеющих важное значение для жителей России. В соответствии с одобренной Указом Президента концепцией реформы жилищно-коммунального хозяйства продолжается и приобретает совершенно новые масштабы реформирование жилищно-коммунального хозяйства. Много на этом пути уже сделано , но еще больше предстоит сделать.

В области капитального строительства сумели осуществить структурную перестройку и адаптироваться к рыночным условиям, создали конкурентную среду.

Сегодня в отрасли действует 156 тысяч организаций и предприятий, в том числе 140 тысяч (или 90%) - малого бизнеса, 1200 совместных предприятий. Доля негосударственного сектора достигла 87% к общему объему подрядных работ.

Созданная в процессе реформирования рыночная инфраструктура в строительном комплексе России учитывает мировой опыт и в основном соответствует сложившимся структурам в строительстве многих стран с рыночной экономикой.

Особое внимание уделено развитию конкуренции и практики подрядных торгов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года N 305.

В результате в 1997 году значительно расширилась практика проведения торгов. Их проведено более 3 тысяч ( против 800 - в 1996 году ) с экономическим эффектом свыше 13%.

Принимаются меры по повышению эффективности и конкурентоспособности работы отечественных строительных организаций и предприятий строительных материалов.

Проводится работа по сокращению неплатежей и задолженности по зарплате , мобилизации доходов в бюджет. В 1997 году в федеральный бюджет перечислено 16 трлн. рублей, или 104% к принятым федеральной налоговой службой ориентировкам.

Важное значение придается регулированию социально-трудовых отношений. Совместно с ЦК профсоюза разработана и реализуется программа создания рабочих мест и обеспечения занятости работников строительства на 1997-2000 годы. Все это снижает социальную напряженность в трудовых коллективах.

Замедлились темпы падения инвестиций, особенно в производственной сфере, где они сократились в 1997 году только на 1% , что свидетельствовало об оживлении инвестиционной активности предприятий в осуществлении реконструкции и технического перевооружения действующих производств. В прошлом году вошло в строй более 900 производственных мощностей по электроэнергетике, первичной переработке нефти, производству легковых автомобилей, шин, бумаги, переработке сельхозпродуктов.

Осуществлена большая программа по строительству жилья, школ, больниц, поликлиник.

Стабилизируются цены на строительную продукцию. В прошлом году они выросли на 5,0%, в том числе в жилищном строительстве - на 2,7%, что ниже роста инфляции. В III и IV кварталах цены росли на уровне 1%, а в декабре - снизились на 4,7%.

В промышленности строительных материалов в 1997 году сократилось падение производства многих видов продукции, а производство линолеума, мягкой кровли, керамической плитки, асбеста, ванн, санитарно-керамических изделий, кранов-смесителей и другой продукции возросло.

Реализуется подпрограмма структурной перестройки базы жилищного строительства, предусматривающая качественные изменения.

В 1997 году введено свыше 70 производств и объектов по выпуску новых эффективных материалов и изделий, на что было изыскано и направлено 3,6 трлн. рублей внебюджетных средств.

В результате наметился планомерный процесс повышения удельного веса конкурентоспособной продукции промышленности строительных материалов.

Развивается система сертификации строительных материалов и изделий отечественного производства и поставляемых из-за рубежа. За последние 2 года выдано 1200 сертификатов.

Проводится работа по повышению эффективности отраслевой науки, внедрению ресурсосберегающих технологий, оборудования и средств механизации.

Активно формируется новая система нормативных документов в строительстве, предусматривающая их гармонизацию с международными нормами и сохранение единого нормативного пространства для стран СНГ.

Введено 16 СНИП и 20 сводов правил по проектированию и строительству, 38 изменений к действующим СНИП, около 120 государственных стандартов и изменений к ним. Отменены как устаревшие свыше 100 документов.

Особое внимание было обращено на совершенствование и развитие законодательной и нормативной базы, обеспечение социальной поддержки ограниченных льготных групп населения в строительстве или приобретении жилья, привлечение внебюджетных средств, создание новой информационной системы в жилищной сфере, включая учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимости.

Госстроем России за прошлый год принято 26 законодательных и иных нормативных актов, а с начала проведения реформы - 117 таких актов.

В 1997 году совместно с органами исполнительной власти субъектов Федерации во взаимодействии с соответствующими комитетами и комиссиями, федеральными органами исполнительной власти была продолжена работа по проведению жилищной реформы в стране и реализации нового этапа государственной целевой программы "Жилище".

Были подготовлены и представлены в правительство документы о совершенствовании порядка финансирования программы обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. В результате проделанной работы принят Указ Президента "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан".

Федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты" одобрена и принята правительством.

Разработан и внесен в правительство проект государственной целевой программы "Обеспечение в 1998-2002 годах жильем военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, также членов их семей" и проект постановления правительства по этому вопросу.

Подготовлен проект порядка выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы, и ряд других документов.

Наиболее важные федеральные законы, указы Президента и постановления правительства касаются государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, гарантий прав собственников в приобретении земельных участков под жилищные объекты, создания и порядка ведения регистра жилых домов, строящихся на территориях субъектов Федерации, порядка организации торгов , аукционов и конкурсов по продаже земельных участков или прав их аренды, объявления Всероссийского конкурса на звание "Самый благоустроенный город" и другие.

Принимали активное участие совместно с Госкомземом и Мингосимуществом в подготовке проектов концепции земельной реформы и концепции развития рынка недвижимости, а также проектов федеральных законов, указов Президента и постановлений правительства по вопросам земли и недвижимости.

На основе созданной правовой и нормативной базы отмечен ряд прогрессивных тенденций в реализации нового этапа государственной целевой программы "Жилище".

Средняя обеспеченность общей площадью одного жителя России достигла 18,3 кв. м.

Продолжает увеличиваться доля частного жилья в структуре жилищного фонда по формам собственности - с 30 процентов в 1992 году она достигла в 1997 году 55 процентов. Приватизировано 14,8 млн. квартир общей площадью 712,1 млн. кв. метров или 43,6 процентов фонда, подлежащего приватизации.

В жилищном строительстве основным источником его финансирования стали внебюджетные средства. Доля построенного жилья за счет внебюджетных источников достигла более 85 процентов. Также следует отметить, что в условиях острейшего дефицита бюджетных средств на программу "Жилище" в большинстве субъектов Федерации достигнут рост объемов индивидуального строительства.

Как известно, до начала экономической реформы в России в 1992 г. новое жилищное строительство социального назначения финансировалось из средств бюджетов разных уровней (государственный жилфонд), средств предприятий (ведомственный жилфонд) и собственных средств физических лиц (жилищно-строительные кооперативы). При этом независимо от источника финансирования можно было говорить о практически полном государственном финансировании жилищной сферы.

В 1992 году произошло резкое сокращение ассигнований на цели жилищного строительства из средств федерального и местных бюджетов. В настоящее время бюджетное финансирование в основном ограничивается поддержкой отдельных категорий населения, таких как военнослужащие, служащие органов внутренних дел, инвалидов и участников Великой Отечественной Войны, пострадавших на Чернобыльской АЭС, жертв репрессий, - около 30 различных групп населения, которые имеют право на получение субсидий, льготных или беспроцентных ссуд на жилищное строительство в соответствии с федеральным или местным законодательством, многочисленными постановлениями правительства и местных органов исполнительной власти.

Сокращение бюджетных ассигнований на жилищное строительство, инфляция и общая экономическая нестабильность определили необходимость разработки новой политики в сфере жилищного финансирования сначала на уровне федерального Российского правительства, а затем на уровне регионов - субъектов Российской Федерации и, прежде всего, для развития долгосрочного жилищного кредитования и создания условий для мобилизации других внебюджетных средств.

В соответствии с новой федеральной политикой жилищного финансирования, подкрепленной законодательными актами и подзаконными нормативными документами, и, в частности, с появлением в декабре 1993 г. Указа Президента "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы", была сделана попытка частично централизовать и использовать для социальных целей внебюджетные ресурсы.

Во многих регионах в виде организационных структур довольно быстро были созданы внебюджетные фонды развития жилищного строительства, которые справились с поставленной задачей. Фактическое распоряжение финансами внебюджетных фондов осуществлялось региональными администрациями, что в условиях неразвитости рыночной инфраструктуры означало продолжение финансирования местных жилищных программ.

Внебюджетные источники финансирования жилищной сферы складываются из: средств финансовых и кредитных учреждений, собственных средств предприятий (организаций), собственных средств населения, международных финансовых ресурсов.

Существует несколько форм привлечения ресурсов из этих источников.

Практически во всех регионах успешно действуют внебюджетные фонды развития жилищного строительства, используются кредиты коммерческих банков, выделяются субсидии и кредиты на строительство и приобретение жилья из местных бюджетов и создаваемых фондов, выпускаются займы, облигации и сертификаты. В ряде регионов развивается ипотечное кредитование, применяется система льгот, накопительных счетов и рассрочек для застройщиков, ведется работа по привлечению других внебюджетных источников.

Внутренние займы для целей жилищного строительства осуществляются в основном в двух формах - "жилищные сертификаты" и государственные жилищные займы.

Жилищные займы

Начало широкому применению жилищных сертификатов положил Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. N 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов". Процедура выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов была установлена постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве РФ от 12 мая 1995 г. N2.

Указ Президента (положение) определил жилищные сертификаты как "€ особый вид облигаций с индексируемой номинальной стоимостью, удостоверяющих право их собственности на:

приобретение собственником квартиры (квартир)..;

получение от эмитента по первому требованию индексированной номинальной стоимости жилищного сертификата€"

При этом "Номинал жилищного сертификата устанавливается в единицах общей площади жилья, а также его денежном эквиваленте".

Таким образом в условиях высокой инфляции жилищные сертификаты были привлекательны для населения и юридических лиц, поскольку частично защищали их средства от обесценения.

Второе условие, определившее привлекательность жилищных сертификатов на более далекую перспективу, также было определено Указом Президента (положением), установившим, что "в качестве эмитентов жилищных сертификатов могут выступать юридические лица, имеющие права заказчика на строительство жилья, отведенный в установленном порядке земельный участок под жилищное строительство и проектную документацию на жилье, являющееся объектом привлечения средств". При этом "объем эмиссии жилищных сертификатов (выраженный в единицах общей жилой площади) не может превышать размера общей площади строящегося эмитентом жилья, являющегося объектом привлечения средств". Очевидно, что соблюдение этих условий значительно снижает риски держателей жилищных сертификатов.

Вследствие второго условия средства, аккумулированные посредством жилищных сертификатов, направляются на удовлетворение спроса на жилье его конечных потребителей, то есть используется с максимальной эффективностью.

Успешно применяют жилищные сертификаты в Республике Саха, Караево-Черкессии, Приморском крае, Пермской, Калужской и ряде других областей.

Государственные жилищные (облигационные) займы.

Еще до выхода в июне 1994 г. Указа Президента N 1182 "О выпуске и обращении жилищных сертификатов" отдельные региональные власти по собственным программам приступили к внутреннему облигационному заимствованию средств населения и юридических лиц для целей жилищного строительства. Так в 1993 г. был произведен выпуск 1-го Самарского областного жилищного займа и в 1995 г. по той же модели - Самарского городского жилищного займа.

Государственное (региональное, муниципальное) облигационное жилищное заимствование продолжалось и после появления федерального регулирования о жилищных сертификатах (июнь 1994 г.). В 1995 г. были выпущены жилищные облигации в г. Москве, Нижегородской области, г. С.-Петербурге и многих других.

Нормативной базой облигационных жилищных займов служило федеральное законодательство о ценных бумагах, а специальное регулирование, касающееся целевого назначения займов, устанавливалось на региональном уровне.

Средства, аккумулированные посредством выпуска жилищных облигаций, в разных регионах использовалось по-разному и с различной эффективностью.

Так в Свердловской области средства в основном направлялись на достройку находящихся в муниципальной собственности незавершенных жилищных объектов; в этом случае средства использовались достаточно эффективно.

Важно отметить, что выпуская жилищные облигации, местные администрации становятся активными субъектами на рынке и принимают на себя предпринимательские (коммерческие) риски. Последние 2-3 года жилищные облигационные займы находят все большее применение в республиках: Дагестан, Чувашия, Удмуртия, Карачаево-Черкессия, Татария, Саха; в областях: Омской, Пензенской, Астраханской, Архангельской, Пермской, Оренбургской и ряде других.

Коренным образом изменить ситуацию может появление известных по практике других стран способов обеспечения жилищных кредитов, таких, как залог недвижимости, в том числе ипотека.

Несмотря на неразрешенные правовые и экономические проблемы, препятствующие широкому внедрению ипотечного кредитования, отдельные банки объявили о программах ипотечного кредитования еще в 1993-1994 гг. В 1996 г. уже несколько десятков банков во всех регионах предлагают такие услуги.

Изменение общеэкономической ситуации (снижение инфляции и инфляционных ожиданий, стабилизация цен на недвижимость ) объективно повышают привлекательность ипотечного кредитования для банков. С элементами долгосрочного ипотечного кредитования работают банки в Саратовской, Новосибирской, Смоленской, Пермской, Владимирской и других областях. В Тульской области планируется создать агентство по ипотечному кредитованию. В Самарской области принят закон " Об областном фонде жилья и ипотеке".

Федеральное правительство, действуя в рамках реализации программы " Жилище", создает правовые и организационные условия для развития ипотечного кредитования. Создан ключевой элемент системы обеспечения ипотечных кредитов - агентство по ипотечному жилищному кредитованию. В настоящее время осуществляется работа по созданию условий функционирования этого агентства.

Различные виды специальных накопительных счетов граждан для приобретения жилья ведутся многочисленными организациями во многих регионах (Иркутская, Тамбовская, Новосибирская обл. и др.)

Ведение таких счетов относится к банковской деятельности, однако именно в такой форме привлекают средства населения многие внебюджетные фонды развития жилищного строительства и застройщики.

В г. Тамбове третий год работает система приобретения жилья в рассрочку через жилищные накопительные счета. Муниципальным коммерческим учреждением "Салон недвижимости" под гарантию мэрии открыты свыше 600 таких счетов и на них внесено около 18 млрд. рублей. В соответствии с условиями граждане выплачивают в течение года 60 процентов стоимости квартиры, получают ордера. За полтора года вкладчиками получено таким образом 217 квартир. Создан внебюджетный фонд поддержки индивидуального жилищного строительства.

Система "Комбиинвест", разработанная корпорацией "Жилищная инициатива", объединяет в себе элементы накопительной сберегательной системы, ипотечного кредитования и безвозмездного бюджетного субсидирования приобретателей жилья. "Комбиинвест" - развитая система, включающая в себя блок договорных документов, блок документов по организации выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов, программное обеспечение деятельности управляющего инвестиционного проекта.

Это система защиты жилищных сбережений, хотя строительная инвестиционная деятельность социальной направленности подвержена повышенному риску, связанному с зависимостью проектов от исполнения обязательств муниципалитетами и бюджетом.

В условиях недостаточности финансовых ресурсов и отсутствии надежной системы накоплений индивидуальное жилищное строительство заняло большую долю в общем объеме нового жилищного строительства. Расширению объемов индивидуального жилищного строительства значительно способствовало принятие федеральной программы "Свой дом" и аналогичных многочисленных и разнообразных региональных и местных программ.

Региональные и местные администрации используют доступные способы стимулирования индивидуального строительства, среди которых: облегченный отвод участков для строительства, подготовка типовых проектов индивидуальных домов, стимулирование выпуска новых строительных материалов и конструкций, выдача денежных безвозмездных субсидий, предоставление льготных кредитов с привлечением бюджетных кредитных ресурсов, предоставление дотации на индивидуальное строительство, в т. ч. товарный кредит в виде строительных материалов.

Целевые кредиты для жилищной сферы предоставляются в виде кредитов государственным органам и таким образом находят отражение в бюджетах различных уровней. Среди таких программ можно отметить: кредиты Всемирного банка Российскому правительству общим объемом 450 млн. долларов для программ: содействия жилищному строительству; реконструкции систем городской канализации и водоснабжения. Федеральное Российское правительство перераспределяет эти средства в виде кредитов администрациям городов, которые в свою очередь на возмездной основе успешно финансируют программы городского развития. Госстрой России изучает и распространяет опыт субъектов Федерации по развитию внебюджетного финансирования жилищного строительства.

Наталья БАРАНОВСКАЯ