Размещения заказов на строительство объектов в Республике Беларусь
Доклад директора НИАП "Стройэкономика" Л. М. Воробей на IX международном семинаре "Общественные строительные подряды"
В 1993 году в республике был принят Закон о поставках товаров для государственных нужд, а в 1994 году - постановление Совета Министров, утвердившее Положение о формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд. Кроме того, вопросы госзаказа для местных нужд регулируются Законом о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь.
В 1995 году в дополнение к Закону о поставках был издан Указ Президента Республики Беларусь "О подрядных торгах в капитальном строительстве" и приняты два соответствующих постановления Кабинета Министров, что означало переход к рыночному механизму распределения заказов в строительстве. Таким образом, были созданы условия для развития конкуренции на рынке строительных услуг и приобретения строительными организациями республики опыта для участия в торгах за рубежом.
В развитие вышеназванных документов Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь в 1995 году разработало и утвердило Положение о порядке организации и проведения подрядных торгов в капитальном строительстве на территории Республики Беларусь. Этот документ основан на изучении прежде всего зарубежного опыта и тех знаний, которые были получены в процессе проведения специалистами ФРГ семинаров по данной проблеме. Использован также опыт конкурсного размещения заказов на строительство семи жилых городков для выводимых из Восточной Германии воинских частей.
Кроме этого основополагающего документа, в республике разработаны практические пособия по подготовке и формированию тендерной документации, а также Положение о комиссиях по проведению подрядных торгов. Таким образом, в республике было создано правовое поле для развития конкурентной среды в строительстве. Реализация на практике этих документов позволила накопить определенный опыт по проведению подрядных торгов и выявить ряд методических проблем, требующих решения.
В настоящее время подготовлен и находится в стадии рассмотрения новый проект Положения о порядке организации и проведения подрядных торгов, в котором мы постарались отразить неучтенные ранее аспекты.
Документ состоит из 10 разделов: общие положения, участники подрядных торгов и их функции, тендерная документация, порядок проведения открытых торгов, порядок проведения закрытых торгов, упрощенный порядок проведения торгов, предварительный квалификационный отбор претендентов, расходы участников по организации и проведению торгов, заключение договора подряда (контракта) по итогам торгов и разрешение споров между участниками торгов.
Прежде всего следует отметить, что во исполнение соответствующего Указа Президента проведение подрядных торгов в республике обязательно при размещении заказов на строительство объектов, независимо от источника финансирования, стоимостью свыше 70 тысяч минимальных заработных плат. Сегодня эта цифра составляет 14 млрд рублей или, с учетом курса Национального банка республики, около 500 тысяч долларов США, что эквивалентно стоимости 20-квартирного жилого дома. Такой критерий принят на основании анализа сопоставимости затрат на проведение торгов по объектам различной крупности. Анализ показал, что расходы по подготовке и проведению торгов, включающие затрат на разработку тендерной документации, публикацию объявления о торгах, оплату услуг экспертов, конкурсной комиссии, почтовые, канцелярские и транспортные расходы, в основном не зависят от величины объекта и, соответственно, от его цены, то есть представляют собой примерно одинаковую величину как для мелкого, так и для крупного объекта. Следовательно, удельные затраты на проведение торгов (в расчет на единицу стоимости объекта) будут тем ниже, чем дороже объект. Именно расчеты показывают, что при цене объекта, равной 70 000 минимальных заработных плат, удельные затраты на проведение торгов - максимально приемлемые и составляют примерно 0,3% стартовой цены объекта. По мере увеличения объекта, а соответственно, и цены они будут снижаться.
Закрытые торги будут проводиться только при строительстве экспериментальных объектов, а также в случае, если при возведении зданий и сооружений необходимо соблюдение особого режима, например по объектам оборонного и специального назначения. Во всех остальных случаях применяется открытая форма торгов. Такое ограничение выбора формы торгов вызвано тем, что на первом этапе право выбора ее было предоставлено заказчику, который предпочитал, как показал опыт, проводить закрытые торги, то есть используя в основном прежние контакты и связи.
Закрытые торги ограничивают круг потенциальных участников и способствуют протекционизму (что является сдерживающим фактором создания конкурентной среды) и появлению коррупции. Кроме того, возможности и резервы снижения стоимости и обеспечения других показателей эффективности капитальных вложений при закрытых торгах гораздо ниже, так как значительно снижается круг участников торов. А зачастую это просто формальная процедура (без претендентов).
Положением предусмотрено, что проведение торгов осуществляется при наличии у заказчика документов, гарантирующих финансирование строительства на протяжении всего инвестиционного цикла, решения территориального органа исполнительной власти о строительстве (реконструкции) данного объекта и исходных данных, представляющих собой комплект документации, необходимой и достаточной для достоверного определения участниками торгов объемов подлежащих выполнению работ и их стоимости.
Что же касается подрядчиков, то претенденты должны иметь лицензию (разрешение) на право производства соответствующих работ. Наряду с этим предусматривается введение специального Регистра подрядных организаций, и только зарегистрированные в этом регистре будут иметь право претендовать на участие в торгах по выбору генерального подрядчика по объекту в целом.
Одним из важных условий торгов предусматривается необходимость внесения подрядчиком гарантийного взноса или предоставления гарантийного письма банка, осуществляющего финансирование строительства, в подтверждение состоятельности подрядчика. Гарантийный взнос принят в размере 0,1-0,2% стартовой цены строительства. Эта мера направлена на компенсацию заказчику затрат, связанных с проведение торгов, в случае отказа победителя торгов от заключения контракта по данному объекту в течение установленного срока. Остальным претендентам этот взнос возвращается после проведения торгов.
Как свидетельствует анализ, в последнее время наблюдаются случаи, когда иностранные заказчики возводят в республике здания и сооружения без объявления торгов или проводят торги в закрытой форме с привлечением к участию в них только зарубежных исполнителей. Для преодоления дискриминации белорусских строителей Положением введены меры по защите отечественных подрядчиков. Например, установлена пороговая цена объекта, равная 500 тыс. минимальных заработных плат и ниже, при которой заказчик может привлекать к участию в торгах только отечественных исполнителей. Кроме того, предусматривается также, что в случае, если победителем торгов окажется иностранная фирма, она обязана максимально использовать изготавливаемые в республике оборудование, сырье, материалы, а также привлекать белорусских строителей в качестве исполнителей (не менее 30% объема работ или услуг). И еще одни существенный момент - введена преференциальная поправка к цене предложения отечественных претендентов. Она составляет 20% и используется при подведении итогов и выборе победителя торгов. Таким образом, если цена строительства объекта, предложенная отечественным претендентом, превышает цену объекта, предложенную зарубежным претендентом не более чем на 20%, указанные тендерные предложения считаются равноценными по цене строительства соответствующего объекта.
Для ускорения процедуры торгов при строительстве жилых домов, а также небольших, несложных объектов стоимостью от 70 до 300 тысяч минимальных заработных плат вводится упрощенный порядок проведения подрядных торгов, то есть в таких случаях устанавливаются более сжатые сроки подачи и рассмотрения тендерных предложений, сокращенный объем тендерной документации, а также подведение итогов торгов и выбор победителя на первом заседании конкурсной комиссии.
В Положении предусмотрена возможность предварительного квалификационного отбора претендентов (если это оговорено в условиях торгов). Такая предварительная квалификация обеспечивает определенные гарантии уже на ранней стадии выявления наиболее подготовленных в профессиональном плане претендентов. Определены основные параметры, по которым производится такой отбор. К ним относятся: наличие опыта выполнения аналогичных работ, деловая репутация претендента (отзывы нескольких заказчиков, органов Госстройнадзора), производственно-технический потенциал (наличие и состояние основных фондов, оборудования, необходимого для выполнения работ на площадке, наличие ноу-хау, финансовое состояние (экономическая состоятельность, платежеспособность, кредиторская задолженность, наложение штрафов на имущество), наличие профессионально подготовленных кадров.
В зарубежной практике большое внимание уделяется рассмотрению споров, возникающих между участниками торгов. Впервые предусмотрена возможность разрешения спорных вопросов и в нашем Положении. Например, если споры возникли в ходе организации и подготовки к торгам, то есть до подведения их итогов, то они рассматриваются в несудебном порядке - на заседании конкурсной комиссии. При необходимости привлекаются эксперты или представители Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь и Министерства экономики Республики Беларусь - если предметом торгов является объект, строящийся для государственных нужд. В этом случае в результате рассмотрения спорных вопросов конкурсной комиссией могут быть приняты следующие решения: отстранение должностного лица - организатора торгов от дальнейшего участия в проведении торгов, прекращение полномочий члена конкурсной комиссии на период проведения данных торгов и внесение изменений в ее состав с последующим утверждением этого решения заказчиком, направление тендерных предложений на экспертизу и повторное рассмотрение их на заседании конкурсной комиссии, уточнение заказчиком условий и порядка проведения торгов и расторжение договора с привлеченными к участию в торгах инжиниринговыми фирмами, экспертами и другими специалистами.
Если претендент не согласен с решением конкурсной комиссии по предоставленной им апелляции, то он может обратиться непосредственно к заказчику или в суд. Если спорные вопросы возникают после подведения итогов торгов, то они могут рассматриваться как в несудебном порядке, так и непосредственно в суде. Таким образом, во всех случаях предусмотрены два уровня разрешения споров: несудебный и в суде. Однако следует отметить, что поскольку порядок рассмотрения споров еще не опробован на практике, то эта часть Положения в дальнейшем может претерпеть некоторые изменения.
В 1993 году в республике был принят Закон о поставках товаров для государственных нужд, а в 1994 году - постановление Совета Министров, утвердившее Положение о формировании и размещении заказов на поставку товаров для республиканских государственных нужд. Кроме того, вопросы госзаказа для местных нужд регулируются Законом о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь.
В 1995 году в дополнение к Закону о поставках был издан Указ Президента Республики Беларусь "О подрядных торгах в капитальном строительстве" и приняты два соответствующих постановления Кабинета Министров, что означало переход к рыночному механизму распределения заказов в строительстве. Таким образом, были созданы условия для развития конкуренции на рынке строительных услуг и приобретения строительными организациями республики опыта для участия в торгах за рубежом.
В развитие вышеназванных документов Министерство архитектуры и строительства Республики Беларусь в 1995 году разработало и утвердило Положение о порядке организации и проведения подрядных торгов в капитальном строительстве на территории Республики Беларусь. Этот документ основан на изучении прежде всего зарубежного опыта и тех знаний, которые были получены в процессе проведения специалистами ФРГ семинаров по данной проблеме. Использован также опыт конкурсного размещения заказов на строительство семи жилых городков для выводимых из Восточной Германии воинских частей.
Кроме этого основополагающего документа, в республике разработаны практические пособия по подготовке и формированию тендерной документации, а также Положение о комиссиях по проведению подрядных торгов. Таким образом, в республике было создано правовое поле для развития конкурентной среды в строительстве. Реализация на практике этих документов позволила накопить определенный опыт по проведению подрядных торгов и выявить ряд методических проблем, требующих решения.
В настоящее время подготовлен и находится в стадии рассмотрения новый проект Положения о порядке организации и проведения подрядных торгов, в котором мы постарались отразить неучтенные ранее аспекты.
Документ состоит из 10 разделов: общие положения, участники подрядных торгов и их функции, тендерная документация, порядок проведения открытых торгов, порядок проведения закрытых торгов, упрощенный порядок проведения торгов, предварительный квалификационный отбор претендентов, расходы участников по организации и проведению торгов, заключение договора подряда (контракта) по итогам торгов и разрешение споров между участниками торгов.
Прежде всего следует отметить, что во исполнение соответствующего Указа Президента проведение подрядных торгов в республике обязательно при размещении заказов на строительство объектов, независимо от источника финансирования, стоимостью свыше 70 тысяч минимальных заработных плат. Сегодня эта цифра составляет 14 млрд рублей или, с учетом курса Национального банка республики, около 500 тысяч долларов США, что эквивалентно стоимости 20-квартирного жилого дома. Такой критерий принят на основании анализа сопоставимости затрат на проведение торгов по объектам различной крупности. Анализ показал, что расходы по подготовке и проведению торгов, включающие затрат на разработку тендерной документации, публикацию объявления о торгах, оплату услуг экспертов, конкурсной комиссии, почтовые, канцелярские и транспортные расходы, в основном не зависят от величины объекта и, соответственно, от его цены, то есть представляют собой примерно одинаковую величину как для мелкого, так и для крупного объекта. Следовательно, удельные затраты на проведение торгов (в расчет на единицу стоимости объекта) будут тем ниже, чем дороже объект. Именно расчеты показывают, что при цене объекта, равной 70 000 минимальных заработных плат, удельные затраты на проведение торгов - максимально приемлемые и составляют примерно 0,3% стартовой цены объекта. По мере увеличения объекта, а соответственно, и цены они будут снижаться.
Закрытые торги будут проводиться только при строительстве экспериментальных объектов, а также в случае, если при возведении зданий и сооружений необходимо соблюдение особого режима, например по объектам оборонного и специального назначения. Во всех остальных случаях применяется открытая форма торгов. Такое ограничение выбора формы торгов вызвано тем, что на первом этапе право выбора ее было предоставлено заказчику, который предпочитал, как показал опыт, проводить закрытые торги, то есть используя в основном прежние контакты и связи.
Закрытые торги ограничивают круг потенциальных участников и способствуют протекционизму (что является сдерживающим фактором создания конкурентной среды) и появлению коррупции. Кроме того, возможности и резервы снижения стоимости и обеспечения других показателей эффективности капитальных вложений при закрытых торгах гораздо ниже, так как значительно снижается круг участников торов. А зачастую это просто формальная процедура (без претендентов).
Положением предусмотрено, что проведение торгов осуществляется при наличии у заказчика документов, гарантирующих финансирование строительства на протяжении всего инвестиционного цикла, решения территориального органа исполнительной власти о строительстве (реконструкции) данного объекта и исходных данных, представляющих собой комплект документации, необходимой и достаточной для достоверного определения участниками торгов объемов подлежащих выполнению работ и их стоимости.
Что же касается подрядчиков, то претенденты должны иметь лицензию (разрешение) на право производства соответствующих работ. Наряду с этим предусматривается введение специального Регистра подрядных организаций, и только зарегистрированные в этом регистре будут иметь право претендовать на участие в торгах по выбору генерального подрядчика по объекту в целом.
Одним из важных условий торгов предусматривается необходимость внесения подрядчиком гарантийного взноса или предоставления гарантийного письма банка, осуществляющего финансирование строительства, в подтверждение состоятельности подрядчика. Гарантийный взнос принят в размере 0,1-0,2% стартовой цены строительства. Эта мера направлена на компенсацию заказчику затрат, связанных с проведение торгов, в случае отказа победителя торгов от заключения контракта по данному объекту в течение установленного срока. Остальным претендентам этот взнос возвращается после проведения торгов.
Как свидетельствует анализ, в последнее время наблюдаются случаи, когда иностранные заказчики возводят в республике здания и сооружения без объявления торгов или проводят торги в закрытой форме с привлечением к участию в них только зарубежных исполнителей. Для преодоления дискриминации белорусских строителей Положением введены меры по защите отечественных подрядчиков. Например, установлена пороговая цена объекта, равная 500 тыс. минимальных заработных плат и ниже, при которой заказчик может привлекать к участию в торгах только отечественных исполнителей. Кроме того, предусматривается также, что в случае, если победителем торгов окажется иностранная фирма, она обязана максимально использовать изготавливаемые в республике оборудование, сырье, материалы, а также привлекать белорусских строителей в качестве исполнителей (не менее 30% объема работ или услуг). И еще одни существенный момент - введена преференциальная поправка к цене предложения отечественных претендентов. Она составляет 20% и используется при подведении итогов и выборе победителя торгов. Таким образом, если цена строительства объекта, предложенная отечественным претендентом, превышает цену объекта, предложенную зарубежным претендентом не более чем на 20%, указанные тендерные предложения считаются равноценными по цене строительства соответствующего объекта.
Для ускорения процедуры торгов при строительстве жилых домов, а также небольших, несложных объектов стоимостью от 70 до 300 тысяч минимальных заработных плат вводится упрощенный порядок проведения подрядных торгов, то есть в таких случаях устанавливаются более сжатые сроки подачи и рассмотрения тендерных предложений, сокращенный объем тендерной документации, а также подведение итогов торгов и выбор победителя на первом заседании конкурсной комиссии.
В Положении предусмотрена возможность предварительного квалификационного отбора претендентов (если это оговорено в условиях торгов). Такая предварительная квалификация обеспечивает определенные гарантии уже на ранней стадии выявления наиболее подготовленных в профессиональном плане претендентов. Определены основные параметры, по которым производится такой отбор. К ним относятся: наличие опыта выполнения аналогичных работ, деловая репутация претендента (отзывы нескольких заказчиков, органов Госстройнадзора), производственно-технический потенциал (наличие и состояние основных фондов, оборудования, необходимого для выполнения работ на площадке, наличие ноу-хау, финансовое состояние (экономическая состоятельность, платежеспособность, кредиторская задолженность, наложение штрафов на имущество), наличие профессионально подготовленных кадров.
В зарубежной практике большое внимание уделяется рассмотрению споров, возникающих между участниками торгов. Впервые предусмотрена возможность разрешения спорных вопросов и в нашем Положении. Например, если споры возникли в ходе организации и подготовки к торгам, то есть до подведения их итогов, то они рассматриваются в несудебном порядке - на заседании конкурсной комиссии. При необходимости привлекаются эксперты или представители Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь и Министерства экономики Республики Беларусь - если предметом торгов является объект, строящийся для государственных нужд. В этом случае в результате рассмотрения спорных вопросов конкурсной комиссией могут быть приняты следующие решения: отстранение должностного лица - организатора торгов от дальнейшего участия в проведении торгов, прекращение полномочий члена конкурсной комиссии на период проведения данных торгов и внесение изменений в ее состав с последующим утверждением этого решения заказчиком, направление тендерных предложений на экспертизу и повторное рассмотрение их на заседании конкурсной комиссии, уточнение заказчиком условий и порядка проведения торгов и расторжение договора с привлеченными к участию в торгах инжиниринговыми фирмами, экспертами и другими специалистами.
Если претендент не согласен с решением конкурсной комиссии по предоставленной им апелляции, то он может обратиться непосредственно к заказчику или в суд. Если спорные вопросы возникают после подведения итогов торгов, то они могут рассматриваться как в несудебном порядке, так и непосредственно в суде. Таким образом, во всех случаях предусмотрены два уровня разрешения споров: несудебный и в суде. Однако следует отметить, что поскольку порядок рассмотрения споров еще не опробован на практике, то эта часть Положения в дальнейшем может претерпеть некоторые изменения.
Строительство и недвижимость. Статья была опубликована в номере 42 за 1997 год в рубрике экономика
